织密未成年人“保护网”

孩子收到的压岁钱和生日红包，父母能够随意“挪用”吗？未满18周岁的外国公民，可以在我国境内自由注册网络账号发布直播内容吗？如果展览馆、影剧院等文体场馆没有向未成年人提供优惠或免费服务，将会面临什么？

10月17日，新修订的未成年人保护法经全国人大常委会表决通过。这是继2006年未成年人保护法第一次修订以来，这部有未成年人保护“小宪法”之称的法律实现的第二次修订。完善家庭保护、学校保护、社会保护的内涵，增添网络保护、政府保护的章节，在涉及未成年人案件审理的司法保护中设置人性化条款……在我国，针对未成年人的“保护网”正在越织越密。

“法律的修订与修正不同。修正是对既有法律的局部内容或个别条款进行修改，修正后，既有法律仍然有效；修订则是对旧法的全面修改，法律修订后可以视为出台了一部新法，旧法就失效了，不再适用了。”北京航空航天大学法学院硕士生导师、法学博士薄守省对本刊记者说。

设计针对性条款，回应社会关切

“我家附近有一所中学。过去这些年来，我亲眼见过数十起校园欺凌。有一次，我看到10多个女生殴打一个女生，其中有两个人手中拿着剪刀，把这个女生的头发剪掉不少，校服也剪烂了。这个女生的课本全被撕坏了。”家住吉林省松原市的林先生说。

校园欺凌，是最接近未成年人也是最受社会各界关注的伤害行为之一。多数遭遇校园欺凌的未成年人难以通过家庭得到保护、理解与关爱；许多未成年人遭遇的校园欺凌，只是成年人眼中的“小事件”。

“我读高中的时候，宿舍上铺住了一个不怎么学习的女生。她晚上经常拿着手机看视频，从来不戴耳机。有一天，我实在忍不住，很委婉地问她，能不能把手机音量调小一点。她非常不客气地回答：‘不好意思，我家里穷，买不起消音器。’我家境不好，知道她是在嘲讽我，于是和她争辩了几句。从那以后，我就经常遭遇校园欺凌：有一些女生课间开始在距离我不远的地方指桑骂槐地讽刺我，经过我的座位时还会故意踢我的腿。我在班级里也有朋友，也想过反击，但是我的朋友们只想好好学习考一所好大学，她们能给我的帮助只是语言上的劝慰。我向父母反映过，但是父母觉得这只是同学间无关紧要的小摩擦。后来，我把事情告诉了班主任，班主任把这个女生训斥了一顿。这无异于火上浇油，一些其他班的女生也开始攻击我……”28岁的周女士讲述了自己遭遇校园欺凌的经历。

新修订的未成年人保护法明确：学生欺凌，是指发生在学生之间，一方蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为。对于校园欺凌的预防，新版未成年人保护法规定：学校应当对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训；对学生欺凌行为应当立即制止；对相关未成年学生及时给予心理辅导、教育和引导；对相关未成年学生的父母或者其他监护人给予必要的家庭教育指导……

“校园欺凌之所以泛滥，与立法宽松、执法不严和社会整体环境都有关联。长期以来，我们只关注未成年违法行为人的权利保护，而忽视了被害人的权利保护。此次修订把校园欺凌纳入法律并予以定义，对于引起全社会对校园欺凌问题的关注、打击校园欺凌具有积极意义。”薄守省说。

留守儿童的监护、照管问题，也是备受社会各界关注的未成年人保护问题之一。“据媒体报道，全国约有6000万名留守儿童，主要存在于小城镇及农村地区。孩子成长阶段如果不能与父母生活在一起，对于心理健康、生理健康都会产生长远的，甚至是一生的负面影响。爷爷、奶奶、外公、外婆并不能代替父母的作用。”薄守省表示。

关于留守儿童的照护，新修订的未成年人保护法规定：未成年人的父母或者其他监护人因外出务工等原因在一定期限内不能完全履行监护职责的，应当委托具有照护能力的完全民事行为能力人代为照护；应当加强和未成年人所在学校、幼儿园的沟通，了解未成年人的生活、学习、心理等情况，并给予未成年人亲情关爱。对于接受委托的“照护”人应当具备的“资质”，新版未成年人保护法明确：未成年人的父母或者其他监护人在确定被委托人时，应当综合考虑其道德品质、家庭状况、身心健康状况、与未成年人生活情感上的联系等情况，并听取有表达意愿能力未成年人的意见；具有曾实施性侵害、虐待、遗弃、拐卖、暴力伤害等违法犯罪行为，曾拒不履行或者长期怠于履行监护、照护职责等任何情形之一的，都不得成为照护留守儿童的被委托人。

“新法与旧法相比，对于委托他人代为‘照护’未成年人的要求进行了细化，但是这仍然停留在问题的表面，并不能从根本上解决留守儿童问题。留守儿童问题是一个需要全社会予以重视的问题，尤其是政府要负起责任，要打破户籍限制、城乡隔阂，允许子女随外出务工父母就近入园、入学，使外来务工人员享有与本地市民同等的权利，这才是解决问题的关键。如果做不到这一点，对广大农村地区的幼儿园、中小学实行包括免费餐食、免费校车等在内的全免费教育，也是一项实实在在惠及未成年人的措施。”薄守省认为。

“各级政府，尤其是基层政府‍‍应当承担起提供公共服务和监管的责任；对于家庭特别困难的留守儿童，政府应当‍‍制定一些帮扶‍‍措施。由‍‍政府兜底，‍‍‍‍这也是‍‍社会主义国家制度的要求之一。如果政府没有足够的人力物力，妇联、志愿者团体等‍‍关心未成年人‍‍成长的社会组织也可以承担一部分责任。”中国法学会立法学研究会副会长、天津大学国家制度与国家治理研究院副院长熊文钊教授补充道。

除校园欺凌问题、留守儿童问题外，新修订的未成年人保护法对校车安全、针对未成年人的性侵害等社会各界关注的其他热点问题也都以针对性条款的形式逐一给予了“回应”。关于校车安全问题，新版未成年人保护法规定：使用校车的学校、幼儿园应当配备安全管理人员，定期对校车进行安全检查，对校车驾驶人进行安全教育，并向未成年人讲解校车安全乘坐知识，培养未成年人校车安全事故应急处理技能。关于预防性侵害、性骚扰，新版未成年人保护法明确：学校、幼儿园应当对未成年人开展适合其年龄的性教育，提高未成年人防范性侵害、性骚扰的自我保护意识和能力；对遭受性侵害、性骚扰的未成年人，应当及时采取保护措施；对性侵害、性骚扰未成年人等违法犯罪行为，应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理……

“校园欺凌等问题写进未成年人保护法，在治理过程中就有了上位法的依据。对于影响教学秩序、治安管理的行为，应当由教育行政部门、公安部门介入；‍‍对于部分‍‍大龄青少年触犯法律的严重伤害行为，也要予以法律制裁。”熊文钊说。

条文精细化，保护再“加码”

在发现校园欺凌事件后，林先生通过大声斥责的方式吓走了实施欺凌行为的女生，并将遭受欺凌的女孩安全送回了家。而根据新修订的未成年人保护法，如果林先生在国家机关、居委会、村委会、校外培训机构，乃至家政服务机构等密切接触未成年人的单位任职，发现欺凌事件而无所作为，他将有可能面临处分。

新版未成年人保护法对未成年人的保护，不仅条文愈加精细，而且补充了数十条新增条款，单列出网络保护、政府保护两个独立章节，并加大了对违法行为的处罚力度。

根据新修订的未成年人保护法，如果父母或其他监护人未能妥善管理和保护未成年人的财产、涉嫌“侵吞”未成年人的财产，未成年人通过拨打未成年人保护热线求助后，村委会、居委会和公安机关工作人员都有权利前来劝诫。这是否意味着，未来父母帮助孩子保管压岁钱、生日红包等“收入”时，将要更加小心谨慎，不能够再随意“挪用”？

对此，薄守省表示，这项条款的设计初衷应当是为了防止未成年人因失去财产而陷入生活、学习困顿，主要针对严重侵害法律上属于未成年人所有的财产并有可能影响到未成年人现在及将来生活的行为。“这项设计所要保护的是法律上、事实上属于未成年人所有的财产，比如爷爷赠与孙子一套房屋或一笔金钱，由于受赠与人是未成年人，财产暂由监护人管理，而监护人为了自己的私利，可能会滥用管理权利，擅自处分该财产，从而损害未成年人的财产利益，并不是专门针对父母及其他监护人处置孩子的压岁钱这种情况。”薄守省说。

熊文钊也认为，不能将这项条款简单地理解为法律对家庭内部财产的干预。“未成年人也有财产权利和‍家庭内部财产的权益份额，父母只是孩子未成年之前的法定‍‍代理人，而真正的权利人是未成年人自己。未成年人只是处于没有能力处分财产‍‍的年龄阶段，因此由法定代理人代为处理。在家庭进行‍‍析产的时候，这项条款对‍‍可能出现的‍‍侵吞未成年人财产权益的情况可以形成一个约束。”

据了解，目前我国许多省区市都已经开通未成年人保护热线，受理、转介侵犯未成年人合法权益的投诉或举报。那么，新修订的未成年人保护法将“县级以上人民政府应当开通全国统一的未成年人保护热线”专门写进法律条文是出于怎样的考量，又将取得怎样的现实成效？对此，熊文钊认为，目前仍然有一部分省区市或许受制于财政等条件限制而没有开通未成年人保护热线，将开通热线写入法律规定意味着这将成为每个县级以上政府的法定职责，县级以上政府要按照法定程序给予设备经费等方面的财政保障，从而对未成年人进行普遍的保护。“未成年人保护热线的普及，便于未成年人权益受到侵害时及时寻求帮助。”薄守省说。

设立强制报告制度，也是对未成年人保护“加码”的体现之一。新版未成年人保护法规定：国家机关、居委会、村委会、密切接触未成年人的单位及其工作人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的，应当立即向公安、民政、教育等有关部门报告；未履行报告义务造成严重后果的，由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

“以往没有强制报告义务，有些人、有些部门即使清楚未成年人身心健康受到侵害或威胁，或许出于‘不愿多事’的心态，有时也会视而不见；设立了强制报告制度，有关单位和工作人员就有了法定义务，如果知而不报将面临责任追究，这对于保护未成年人身心健康具有积极意义。”薄守省表示。

在熊文钊看来，通过设立强制报告制度明确各个单位的法定报告职责，可以把未成年人的权益保护真正纳入法治的轨道中；新版未成年人保护法设立强制报告制度和对未成年人健康、受教育等状况的统计调查制度，都是源头上的发现机制。“通过统计调查摸清未成年人保护的情况或权益‍‍受侵害的情形，‍‍能够有的放矢，‍‍使未成年人权益保护从‍‍一般性规定落到实处。”

薄守省也认为，统计、调查的主要目的是及时掌握和了解未成年人的基本状况，以便于采取恰当的、有针对性的应对措施。“只有了解真实状况，才能更好地保护未成年人的权益。”

网络中的虚拟世界，已经成为未成年人健康成长不容忽视的外部环境。新修订的未成年人保护法专门设置了“网络保护”章节，明确规定：网信部门会同公安、新闻出版等部门根据保护不同年龄阶段未成年人的需要，确定可能影响未成年人身心健康网络信息的种类、范围和判断标准；网络直播服务提供者不得为未满16周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务……

“网络已经深入我们的生活，未成年人沉迷于网络已经成为一个社会问题。对可能影响未成年人身心健康的网络信息的种类、范围和判断标准进行细化、明确，可以作为治理的入手之处。而更重要的或许是让未成年人及整个社会适应网络，增强自身免疫力。这是解决问题的‘两手’，‘两手’都要有。”薄守省表示。

熊文钊则建议，建立类似电影的分级制度，对未成年人和成年人的上网权限进行分级管理。“现在有一些电子设备是分为未成年人版‍‍和成年人版的，观看成年人版的内容需要输入密码。如果从法律上确立了分级管理的制度，电子产品的研发部门在技术标准上也应当做一些相应的‍‍设计。”

新版未成年人保护法对未成年人保护力度的强化，还体现在将“政府保护”单设一章，明确各级人民政府及其有关部门在未成年人保护中的职责和义务。根据新修订的未成年人保护法，各级人民政府不仅应当保障未成年人的受教育权等基本权利，还应设立未成年人保护工作站并支持、指导居委会、村委会设置专人专岗开展未成年人保护工作，甚至有义务在未成年人监护人下落不明且无其他人可以担任监护人的情况下担任监护人……

“设立专人专岗，使问题无可推卸，这是值得肯定的，但是这件事要做好，还需要明确职责及责任，不能形式主义、有职无权或有权无责。”薄守省说。

“对未成年人权益的保护，除司法保护外，还要有行政保护。在法律上对‘政府保护’设置专章规定是有必要的。在未成年人权益保护领域，政府可以做的事有很多，比如给予行政指导、编制规划、保障保护教育设施等。”熊文钊表示。

加大对违法行为的惩戒力度，是保障法律条文落到实处的有效途径。根据新修订的未成年人保护法，如果科技馆、美术馆、影剧院等文体场馆未给予未成年人免费或优惠待遇，或将被处以数万元罚款；如果网络直播服务提供者为未满16周岁的未成年人提供网络直播发布者账号注册服务，组织或个人有通过网络对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或恶意损害形象等的网络欺凌行为，或将被处以100万元以上罚款甚至吊销营业执照。

“公共的科技馆、美术馆等场馆是有国家财政提供经费保障的，为‍‍未成年人免费提供公共服务是他们应尽的职责，如果‘应免而未免’，是一种‍‍不积极作为，政府有权对他们进行处罚；但如果是私立场馆，企业毕竟有运作成本，因此还是要适当地收费，比如可以提供半价优惠或七折优惠，同时政府给予一定的税收减免，从而鼓励企业投身公益事业。”熊文钊说。

薄守省也认为，公立的博物馆、科技馆、美术馆等场馆应当全部免费，而私立场馆是否提供免费或优惠服务应当尊重经营者的意愿，以法律形式强制规定并不恰当。“对于无视未成年人身心健康，只顾赚钱、忘记社会责任的商家，有必要进行处罚；但为了防止主管部门为罚款而罚款，建议规定用罚款设立未成年人保护基金，专款专用。”

赋予司法保护以温度，为中外未成年人提供无差别保护

举办检察开放日活动，已经成为近年来我国各级人民检察院向公众普及法治知识、接受各界人士监督的重要方式。最高人民检察院于2017年5月26日至27日举办的第二十一次检察开放日活动以“防治校园欺凌 护航未成年人成长”为主题。活动现场，记者看到，来自湖北武汉、四川成都、江苏常州等全国各省区市的优秀未成年人检察工作团队，以宣传片、朗诵、演讲、熊猫扮演等令未成年人乐于接受的方式，向前来参观的首都师范大学附属实验中学学生讲述了未成年人检察工作中的鲜活故事；来自北京市石景山区检察院的检察官向中学生们普及法律知识时，也借用了动漫、电影片段等未成年人喜闻乐见的形式。

办理涉及未成年人案件、开展未成年人法治宣传教育工作等应当考虑未成年人的身心特点和健康成长的需要、使用未成年人能够理解的语言和表达方式，也成为新版未成年人保护法中的一项重要条款。新修订的未成年人保护法规定：公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当确定专门机构或指定熟悉未成年人身心特点的专门人员负责办理涉及未成年人案件，专门机构或专门人员中应当有女性工作人员；法律援助机构应当指派熟悉未成年人身心特点的律师为未成年人提供法律援助服务，法律援助机构和律师协会应当对办理未成年人法律援助案件的律师进行指导和培训……

“相对于成年人案件，法律对未成年人犯罪案件的审理有一些特殊规定，比如讯问、询问未成年人时要有监护人在场，对未成年人犯罪不适用死刑等。律师在办理未成年人犯罪案件时，除了具备一般的法律知识外，也必须了解有关未成年人犯罪的特殊规定、未成年人的心理特点等。此外，女性相对来说更有耐心，与未成年人之间更容易沟通，在涉及未成年人案件的办理工作中也会多一些温情。”薄守省表示。

根据新修订的未成年人保护法，我国境内未满18周岁的外国人、无国籍人都可以得到与我国国籍未成年人同样的保护。“修订前的未成年人保护法虽然没有明确规定，但是并不意味着不保护我国境内的外籍和无国籍未成年人。”薄守省说。

“有一些外籍未成年人在我国学习，对他们进行‍‍无差别保护‍‍也是人类命运共同体理念‍‍的要求。‘推动构建人类命运共同体’是写进我国宪法序言中的，因此要‍‍按照人类命运共同体的理念对外籍和无国籍未成年人‍‍进行‍‍同等的保护。”熊文钊表示。

（《人民周刊》2020年第21期）