特色小镇新定位

浙江省杭州市云栖小镇，是传统产业园区的“华丽转身”；湖南省长沙县浔龙河生态艺术小镇，是村民为脱贫致富而建造的“梦想之城”；江苏省苏州市苏绣小镇，是围绕苏绣孕育出来的产城融合新社区……作为我国推进新型城镇化建设的重要空间载体，形态各异、类型多样的特色小镇正在我国各地蓬勃发展。

9月25日，国务院办公厅转发国家发改委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》（以下简称《意见》），赋予了特色小镇“微型产业集聚区”的新定位。这是自2017年12月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，首次明晰特色小镇的概念和内涵以来，中央顶层设计对我国特色小镇功能和定位的进一步明确。

根据《意见》，我国的特色小镇应当是规划面积小于5平方公里，主要由企业投资、建设、运营，生产、生活、生态空间比例合理，集聚高端产业和产业高端环节，功能多元，宜业、宜居、宜游的微型空间。

“特色小镇既是‘城’又是‘乡’，它是我国城乡融合的枢纽点。”在接受本刊记者采访时，中国区域经济学会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成表示。

依靠市场引导，民间自发建设“微型城市”

“最初只是因为父亲去世，母亲不愿意离开家乡，我想回家照顾母亲。回到家乡后，看到乡亲们的生活依然贫困，所以希望能改变家乡贫穷落后的面貌。”中国城镇化促进会副主席、中国企业家博鳌论坛理事会副理事长柳中辉向记者讲述了建设浔龙河生态艺术小镇的初衷。

柳中辉是浔龙河生态艺术小镇的操盘者。2009年，当他带着自己10年创业积攒下来的资金和阅历，回到家乡长沙县果园镇浔龙河村，立志将这个贫困村庄建设为一座富裕美丽的新城镇时，他没有想到，自己已经站在我国经济发展和城镇化进程的“风口”前。

柳中辉的家乡果园镇，也是我国国歌《义勇军进行曲》词作者田汉的故乡。2015年是《义勇军进行曲》诞生80周年，10月1日新中国诞辰当天，在果园镇建起的特色小镇——浔龙河生态艺术小镇开园。9个月后，培育发展特色小镇通过中央决策层审批，以一纸文件的形式下发到全国各地。

这份文件是由住建部、国家发改委、财政部于2016年7月联合印发的《关于开展特色小镇培育工作的通知》。作为我国首个国家层面支持发展特色小镇的政策文件，《通知》提出：到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。

今年是特色小镇培育工作的“成果年”。记者梳理发现，目前我国发育较良好的特色小镇，几乎全部是在市场力量引导下民间自发形成的：浔龙河小镇源起于柳中辉带领家乡村民脱贫致富的梦想，云栖小镇由一群互联网行业年轻人的聚会地点发展而来，苏绣小镇的民间刺绣产业已经传承了上千年……

“特色小镇不同于建制镇，建制镇是一个行政区，设有一级政府，它只有核心区是小城镇，而小城镇周围的区域都是乡村。特色小镇也不同于产业园区，产业园区通常只有发展产业的单一功能，但是依托产业可以规划建设特色小镇。”肖金成认为，满足人们的居住、商贸、文化等多元需求，是特色小镇建设的核心要义。

特色小镇不设行政等级，也不囿于单一功能，而是在产业集聚的基础上发展形成的多功能社区。“特色小镇首先要有产业，有了产业才能产生‍‍就业岗位，‍‍有了就业岗位才能聚集人群，从而形成对居住、商贸、文化等的各种需求。特色小镇要满足人们的这些需求，就要进一步集聚产业、增加就业岗位。”肖金成说。

《意见》提出，特色小镇的发展要遵循城镇化规律。“工业化推动城镇化，而工业化要求有产业，因此城镇化也依靠产业。”肖金成认为，将特色小镇定位为微型产业集聚区是顺应城镇化普遍规律的。

根据《意见》，作为微型产业集聚区的特色小镇不仅应当产业特色鲜明，还应当具备产城人文融合的多元功能特征。“特色小镇完全可以被视为一座‘微型城市’。所谓城市，就是一个具备各种功能的‍‍聚居点。我国的城市与城镇是按照人口规模划分的，二者之间没有本质的区别，小城镇只是比小城市人口规模更小而已。”肖金成表示。

立足区位优势，集聚特色高端产业

浔龙河生态艺术小镇的建设契机，是一条公路的开通。

2009年，纵贯长沙县南北的交通主干道——黄兴大道北延线破土动工。在黄兴大道北延线开工以前，柳中辉的家乡果园镇浔龙河村只是位于长沙县中心城区东北约15公里处的一座普通村庄，从村庄前往中心城区需要绕道周边乡镇，辗转三四十公里。黄兴大道北延线建成以后，浔龙河村与中心城区之间的空间距离虽未改变，交通却缩短至15分钟的车程，从村庄到附近机场、高铁站的车程也缩减到了30分钟以内。

一条公路改变了一个村庄的区位条件，浔龙河村从一座无人知晓的闭塞小山村变成了交通优势明显、生态环境保持完好的城郊乡村。

“交通便利是建设特色小镇的前提条件。此外，特色小镇应当环境宜人，使人们愿意前来居住；应当有产业支撑，使人们能够在当地就业；应当有独特的吸引力，能够吸引外地人前来旅游、康养或休闲；应当距离大城市不算远，位于都市圈范围内，使人们来去都方便。”肖金成向记者分析特色小镇应当具备的区位与环境优势。

记者在卫星地图中看到，苏绣小镇与苏州市中心城区之间的距离约为25公里，云栖小镇与杭州市中心城区之间的距离约为20公里，赛车小镇与大庆市中心城区之间的距离约为10公里……当前我国发展较成功的特色小镇，几乎都位于距离中心城区一二十公里处的城郊区域。

《意见》提出：准确把握特色小镇区位布局，主要在城市群、都市圈、城市周边等优势区位或其他有条件区域进行培育发展。“无论是发展旅游产业、康养产业还是其他产业，大城市都是特色小镇重要的人流来源。如果距离大城市太远，人们只能偶尔前来，特色小镇容易萧条。”肖金成指出。

旅游产业、康养产业，是位于大城市周边、生态环境较良好的特色小镇普遍适宜发展的产业，也是当下我国许多特色小镇选择的主导产业。聚力发展主导产业，是《意见》对我国特色小镇未来产业发展的要求。“一个‍‍特色小镇中的企业最好从事‍‍相同的产业，形成一个小的产业集群，从而享受‍‍规模经济效益。”肖金成说。

规模经济产生的前提是有相对广阔的市场腹地，而大量特色小镇以旅游、康养为主导产业形成的产业同质化倾向，是否会造成一定程度的市场分割从而降低规模经济效益？对此，肖金成认为，不同的特色小镇区位不同、特色不同，因此不会产生太严重的同质化倾向。

对于各自独立发展的特色小镇可能出现的产业同质化现象，《意见》提出：聚焦行业细分门类，错位发展，打造行业“单项冠军”。记者了解到，目前我国已经涌现出了以袜艺为主导产业的袜艺小镇、以职业教育为主导产业的职教小镇、以矿泉水生产为主导产业的矿泉水小镇等特色小镇，围绕某一行业的细分门类集聚企业，正在成为我国特色小镇避免产业同质化带来的竞争加剧、高质量健康发展的重要着力点。

先进、高端也正在成为我国特色小镇主导产业的“关键词”。《意见》提出：聚焦高端产业和产业高端环节，吸引先进要素集聚发展。记者了解到，信息、科创、金融、教育、商贸等产业都是中央鼓励的特色小镇主导产业发展方向。“不依赖于某种设施的知识密集型产业，大数据、‍‍云计算等可以通过‍‍信息传输解决连通问题的产业等，都是适宜特色小镇发展的高端产业。”肖金成表示。

以企业为主体建设，政府发挥引导作用

为将家乡建设为一座美丽宜居的小城镇，在浔龙河生态艺术小镇的投资建设过程中，柳中辉先后发起成立了湖南浔龙河农业综合开发有限公司、湖南浔龙河投资控股有限公司等多家企业。记者了解到，浔龙河小镇迄今为止的总投资已经超过20亿元。

“建设特色小镇需要投入大量的资金，而地方政府往往不具备如此雄厚的财政实力，因此要依托企业进行投资建设。此外，建设特色小镇也需要收支平衡，如果地方政府完全以税收收入作为资金来源投资建设，它或许不会过多考虑经济效益，企业却要自行承担投资风险，因此会对未来的经济效益进行较为全面的考量，从而可以实现‍‍特色小镇的‍‍可持续发展和‍‍经济繁荣。”肖金成说。

目前，我国具备足够的资金和经验，有能力投资建设特色小镇的企业并不多。记者在采访中得知，浔龙河生态艺术小镇一期工程的投资金额超过8亿元，这样巨大的投资体量，柳中辉最初发起成立的湖南浔龙河农业综合开发有限公司远远无法独自承担，因此，小镇的水电路网、学校医院等基础设施、公共服务建设项目几乎全部被纳入了政府财政支持的范畴；在一期工程的建设过程中，通过各级政府的各项政策支持直接实现的资金投入超过总投资的50%。

如今，政府与社会资本合作已经成为我国特色小镇建设中常见的融资模式。记者了解到，在《关于开展特色小镇培育工作的通知》发布3个月后，住建部、中国农业发展银行于2016年10月联合印发文件《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》，提出：充分发挥政策性金融的作用，水电路网、供气供热、学校医院等以提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设，众创空间、博物馆、民俗传承基地等为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设，都纳入政策性金融支持的范畴。

此次发布的《意见》也提出推进特色小镇市场化运作，以企业投入为主，以政府有效精准投资为辅，依法合规建立多元主体参与的特色小镇投资运营模式。“投资建设特色小镇的企业至少应当资本雄厚，雄厚的资本总要找出路，当企业经过测算认为某个地点具有较好的交通、环境等条件，建设特色小镇有利可图时，才会愿意投资。与此同时，建设一座特色小镇至少需要投资几十亿元，企业面临很大的风险。为了规避风险，企业往往会选择与地方政府合作，比如政府给予一部分财政补贴、由政府提供价格相对低廉的集体经营性建设用地等，降低企业的建设成本。”肖金成告诉记者。

政府与企业合作，厘清双方关系至关重要。《意见》提出：市场主导、政府引导；引导市场主体扩大有效投资，更好发挥政府公共设施配套和政策引导等作用。“特色小镇由企业投资建设，但是政府应当提供必要的优惠条件。一方面，要限制由政府投资，尤其是举债建设特色小镇，政府不能为企业的投资失败‘兜底’；另一方面，企业建设特色小镇要符合政府制定的规范和规划。”肖金成表示。

记者了解到，目前我国投资建设特色小镇的企业以房地产开发企业居多。这是否意味着，在特色小镇的投资建设中，房地产开发企业具有“天然”优势？对此，肖金成认为，不应当限制投资建设特色小镇的企业类型。“包括‍‍房地产开发企业在内的企业都是可以‘转化’的，‍‍只要资本足够雄厚，管理、运营等后续工作完全可以‍‍学习、借鉴，从而最终实现特色小镇的可持续发展。”肖金成说。

浔龙河生态艺术小镇的投资主体就几经“转化”。记者在采访中得知，柳中辉最初投资建设浔龙河小镇时，依托的主要原始资本是早年创办湖南圣力房地产开发有限公司等企业的资金积累；在小镇建设过程中，为了找到理念相同的合作伙伴，柳中辉先后对接了正在向生态城镇运营商转型的棕榈园林股份有限公司、擅长产业运营的成都仟坤投资有限公司等，形成了几家大型公司合作的格局。2014年至今，柳中辉发起成立的湖南浔龙河投资控股有限公司和棕榈园林股份有限公司旗下子公司棕榈盛城投资有限公司，又联合湖南同禾文化科技有限公司等企业，合资成立了湖南棕榈浔龙河生态城镇发展有限公司、湖南浔龙河置业有限公司、湖南棕榈浔龙河文旅有限公司等，共同服务于浔龙河小镇景区规划、物业管理、文艺展演等各个环节的运转。

《意见》提出：培育一批特色小镇投资运营优质企业，鼓励有条件、有经验的大中型企业独立或牵头发展特色小镇，实行全生命周期的投资建设运营管理。“投资建设特色小镇，企业如果没有足够的实力是做不到的，有实力的企业也并非全都愿意投资建设特色小镇。因此，未来我国的特色小镇不可能‘遍地开花’。”肖金成指出。

探索可持续盈利模式，推进城乡融合发展

行走在浔龙河生态艺术小镇，记者看到，小镇为村民新建的聚居点是一排排有黛瓦白墙的多层别墅。记者采访得知，在浔龙河小镇建设之初，柳中辉就希望通过集聚产业吸引外地人前来旅游、置业、创业；目前，浔龙河小镇正在开发一个名叫“长沙院子”的置业项目准备对外出售。

“房地产开发不会考虑购房者在哪里就业，只要顾客支付购房款，企业就会出售房屋；而建设特色小镇还应当满足当地居民的就业需求。这是二者的本质区别。”肖金成告诉记者。

《意见》提出：特色小镇应叠加现代社区功能，结合教育、医疗、养老整体布局提供优质公共服务；叠加文化功能，促进优秀传统文化与现代生活相互交融；叠加旅游功能，打造彰显地域特征的特色建筑，保护修复生态环境。

记者了解到，近年来，浔龙河小镇不仅依托田汉故居建设了包括国歌广场、田汉艺术学院、戏剧艺术街等多个功能空间的田汉文化园，还引进了湖南省国防教育基地、北京师范大学长沙附属学校等教育资源，并联合嘉兆国际集团有限公司建设了浔龙河甜甜湾乐园、与湖南广播电视台金鹰卡通频道合作打造了浔龙河·麦咭“运动不一样”主题乐园等游乐场所……

经过为期10余年的规划建设，如今，浔龙河小镇已经初具多功能现代化小镇的雏形。而这座小镇如何通过集聚产业收回前期巨额的资金投入？中国产业集群研究院常务副院长、全联房地产商会特色小镇分会秘书长匡洪广对记者说：“同我国的多数特色小镇一样，浔龙河小镇的可持续运营也不像外界想象的那样容易。目前，浔龙河小镇主要通过对入驻企业盈利的抽成获取持续运营的部分资金。”

记者了解到，当前我国投资建设特色小镇的多数房地产开发企业都只具备房地产开发销售经验，而不具备特色小镇运营经验，因此，许多特色小镇仍然遵循着房地产开发、销售的传统房地产开发企业运营流程和盈利模式，尚未找到“去房地产化”的其他可持续投资回报模式。

探索可持续的投融资模式和盈利模式，是《意见》对特色小镇未来发展的新要求。“特色小镇中的房屋也可以只出租不出售，这样一来，房地产开发商就要转变成房地产运营商。但是，如果完全不允许企业‍‍通过出售房地产项目‍‍回收资金，投资建设特色小镇的企业很难实现收支平衡。”肖金成表示。

在肖金成看来，特色小镇的可持续运营模式固然尚在探索，但它仍然是我国‍‍农村‍‍未来‍‍发展的重要‍‍方向。“城市退休职工为了保持身体健康，可以离开城市，到环境宜人的特色小镇中居住，这样既能够减轻城市的‘压力’，又可以带给特色小镇‘人气’，使特色小镇中出现许多为前来康养的城市居民提供服务的就业岗位，从而获得发展机会和生命力。特色小镇也可以替代传统农村，成为新型农民聚居点。我国的农民并非一定要居住在基础设施、公共服务都相对欠缺的地区，他们完全可以就近到特色小镇定居，满足改善居住条件、丰富文化生活等各种需求。特色小镇应当是一个开放的社区，未来我国的城乡融合发展也将具体体现在特色小镇中。”肖金成说。

（《人民周刊》2020年第20期）