土地“扩权”背后：审批放权城市土地供应提质增效 深圳挖潜存量土地破局空间瓶颈

 本报记者 王丽新

3月份以来，国务院向北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、杭州、宁波、南京、苏州和合肥等11个试点城市下放了建设用地审批管理权。

下放建设用地审批管理权的背后，无论是哪个城市成为试点，都是提高用地审批效率，压缩原有审批时间，提升用地保障能力，“提质增效”之举。

“国务院提出深化土地管理制度改革，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权下放到部分城市，一定程度上会加快未来土地供应，持续推进国土空间的提质增效。”中指研究院深圳分院分析师殷传强向《证券日报》记者表示，比如深圳接下来将重点激活存量土地，增加住宅用地供应，让持续面临土地瓶颈的深圳再一次提升城市竞争力。

审批放权城市供地增幅领先

今年3月初，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，赋予省级地方政府更大的用地自主权。

10月中旬，时值深圳经济特区建立40周年之际，建设用地审批权放权城市名单中加入了深圳，深圳获得“土地管理”大礼包。从简政放权、存量挖掘和制度创新等方面，赋予了深圳更多自主权，引发业内极大关注。

“深圳获得用地主导权，但没有扩容，背后是一盘大棋。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《证券日报》记者表示，上大项目、搞房地产开发，内地哪个城市都会搞，深圳不可以这样。对深圳来说，产业和城市地位升级了，但空间结构还留在工业时代，首先应该狠命挖潜，把低效闲置的土地利用好，提高地均产值。

据CRIC监测数据显示，今年前三季度，34个一二线城市土地成交总建面达4.58亿平方米，比2019年同期增加了5%；与此同时，属于首批下放建设用地审批管理权试点的北京、天津、上海等11个一二线城市总成交建面为1.51亿平方米，比2019年同期增加了7%，增幅更为显著。

从成交金额来看，建设用地审批放权城市土地供地增加的表现更为突出，34个一二线城市总成交金额同比增幅为12%，而11个审批放权城市总成交金额同比增幅为20%，增幅领先了8个百分点。

“国务院下放建设用地审批权以来，11个试点一二线城市中除商品住宅去化不佳的天津、以及购买能力偏弱的合肥外，其余城市前三季度土地供应同比增加或基本持平，供应速度保持稳定增长，尤其是深圳和上海，表现尤为突出。”克而瑞地产分析师马千里、邱娟表示，客观而言，供应量突出一定程度上与疫情暴发有较大关联，为了稳经济、稳就业，各地政府在二季度加快了土地供应节奏，尤其是挂出一些优质地块来重振市场信心；但审批权下放无疑加快了土地的供应速度，尤其是上海、深圳这种土地资源比较稀缺的城市，在拥有自主审批权之后，城市精准施政能够更好地执行，供地速度增势十分突出。

值得一提的是，从前三季度土地成交总建面变动情况来看，11个土地审批放权的城市中比2019年同期增幅最大的当属深圳。今年前三季度，深圳经营性用地成交总建面高达332万平方米，同比2019年同期增幅高达151%，远高于增幅第二位、第三位的广州和上海。

而土地“扩权”落地仅10天后，深圳就以294亿元起拍总价挂出了8宗居住用地，总出让面积逾73.22万平方米。无疑，未来深圳的住宅用地供应正在加速和加量。

缓解深圳住宅供地紧缺局面

深圳与其他城市不同，40年间，人口从30万涨到了2000万。如今的深圳，城市地位升级，不再只是经济特区，而是大湾区和深莞惠都市圈核心，未来人口还会大规模的增加，但“缺地不缺人”一直是深圳多年以来的城市发展瓶颈。

资料显示，在深圳1997.47平方公里的土地上，容纳了2000万人口，但深圳居住用地占全市总建设用地面积不到23%，低于国家相关标准中25%-40%的下限。参照发达国家的大城市来说，这一比例应该提到30%-40%，才是合理的水平。

过去十年，深圳住宅用地成交面积为431.5万平方米，位居103个城市中倒数第四。人们相信深圳土地供应不足以满足庞大的人口住房需求，导致过去十余年深圳房价快速上涨。据中指研究院数据，2019年，深圳市商品住宅成交均价为55821元/平方米，是2014年的23973元/平方米的2.3倍多。

“所谓的空间瓶颈，就是高房价、高成本、空间逼仄。”李宇嘉表示，若深圳能将产业、企业、人口疏导到外围，或者向外围购买用地指标，然后调整红线，深圳就能在经济、空间上实现突破，外围分享到了深圳的红利，惠州、东莞、河源和汕尾的产业基础夯实了；深圳不仅获得了宝贵的发展空间，而且高房价降下来了，人才安居问题也解决了。这或许就是深圳此次土地“扩权”所下的一盘大棋。

而此次中央“大礼包”中下放的土地审批管理权主要包括四个方面，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准；支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地；支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题；探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。

“作为四大一线城市中面积最小的城市，土地已经日趋成为困扰深圳发展的瓶颈。”殷传强向《证券日报》记者表示，中央赋予深圳更大的土地管理权，能够增加城市土地供应量，但重点是激活现有存量，提高土地利用效率，让持续面临土地瓶颈的深圳再一次提升城市竞争力。

挖潜存量土地破局空间瓶颈

据统计，2019年，现代服务业、高端制造、科技创新等产业贡献了深圳85%以上的GDP，但其空间结构还停留在工业时代。

“如果到龙岗、坪山、宝安等区域的外围走一走，就会发现闲置、低效、常年得不到利用的土地一大把。”李宇嘉向《证券日报》记者如是表示。

《证券日报》记者也了解到，根据深圳市规划和自然资源局2020年5月份公布的最新《闲置土地信息公开表》，深圳目前共有59宗闲置地块，总面积合计约195万平方米，其中因政府原因造成的闲置地块有20宗，企业原因造成的有34宗，非单一原因的有5宗，闲置的时长短则1个月，长则超过17年。

“总体来讲，深圳还有80平方公里的发展空间。在不能触碰270平方公里产业红线的前提下，其他产业用地34平方公里都可以探索转为住宅用地；20平方公里的基本农田，有望调整为建设用地；37.9平方公里的商服用地也有腾退的空间。”李宇嘉向《证券日报》记者表示，以2020年12平方公里建设用地供应量来简单匡算，存量盘活能供应15年左右。

“此次深圳土地‘扩权’，最主要目的还是优化土地结构，提高土地利用效率，以土地改革为先导，为未来产业升级和协同发展做铺垫。但是这个过程中也会给房地产业发展带来些许发展机会，住宅作为产业的配套，直接带来规模的上升。产业升级带来经济发展和收入水平提高，未来的改善需求会进一步增加。”同策研究院总监宋卫红向《证券日报》记者表示，同时在盘活存量用地方面，部分区域会出现城市区域旧改的需求，为开发企业增加拿地机会。

“此次《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》明确支持在土地管理制度上深化探索，随着当前土地市场从增量开发到存量盘活，类似存量用地盘活的制度也显得很关键。通过此类用地市场的改革，进一步简化完善存量土地的盘活流程，加快推进城市更新步伐。”以深圳为大本营的一家房企相关人士向《证券日报》记者表示，公司2020年获取的城市更新项目中，深圳及临深区域占五成以上，接下来会继续加大对深圳的投资布局。

值得关注的是，尽管此次土地“扩权”能够增加住宅用地供应，但多位专家均认为，深圳住房供求矛盾中短期内仍难以破解，终结高房价的“神话”尚需时间。

“当前重点还是挖潜，把低效闲置的土地利用好，提高地均产值。2019年，深圳每平方公里的产出大约13亿元，而香港为21亿元，新加坡33亿元，纽约接近90亿元。”李宇嘉向《证券日报》记者表示，更重要的是，相比经济特区时代的“先行先试”，当下深圳打造“先行示范区”，还要示范和带领湾区周围城市发展，比如现在正在做的深莞惠都市圈建设、大湾区互联互通，即是加速一体化。如果改革到位，深圳空间短缺和高房价的问题都将得到解决。