减速谋质量 发展路更宽

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PPP模式是政府和社会资本合作的投资模式。今年以来，随着国内疫情防控形势不断向好，各级政府稳投资力度加大，PPP项目投资带动作用依然显著，并对重点领域的投资保持一定强度。

未来，要进一步夯实制度基础，细化监管规则，严把项目质量关，推动更多高质量的PPP项目加速落地。

PPP模式是政府和社会资本合作的投资模式，鼓励民营资本参与公共基础设施建设。数据显示，2014年我国正式启动PPP模式以来，至今年6月底，累计在库项目9626个、投资额14.8万亿元；签约落地项目6546个、投资额10.3万亿元，落地率68.0%；开工建设项目3927个、开工率60.0%。PPP项目覆盖范围越来越广，不仅拉动了社会投资，也降低了公共设施建设成本，助力民生改善。

不过，今年上半年，PPP项目主要指标延续2017年以来的下行趋势，这个势头是否会持续？未来PPP模式有哪些看点？如何理顺PPP模式和专项债的关系？就这些问题，记者采访了有关专家。

二季度指标明显回升，有望迎来发展拐点

根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库项目公开的数据，今年上半年，新入库项目投资额同比减少2207亿元、下降21.8%，净增项目投资额同比减少895亿元、下降19%。

中国财政科学研究院研究员白景明认为，上半年PPP模式主要指标走低，主要有两个原因：

一是项目需求有所放缓。推广PPP模式以来，收益前景比较好、急需上马的项目已经开工或正在进行，不少已经竣工。适合PPP模式的项目数量有所减少，这与地方投资开发需求的“节奏”是匹配的，属于正常情况。

二是监管加码主动降速。近年来，管理部门出台了一系列监管措施，不能上的项目坚决不上，已入库的不规范项目坚决“退库”，一定程度上造成项目入库减速。数据显示，今年上半年新入库项目482个、投资额7935亿元；而同期退库项目296个、投资额3896亿元。

虽然上半年多项数据同比下滑，但是从二季度各项指标看，开始出现了10个季度以来第一次明显回升。

北京大岳咨询公司董事长金永祥分析，上半年，随着国内疫情防控形势不断向好，各级政府稳投资力度加大，新入库和净增投资额呈上行趋势。1月和2月新入库项目投资额835亿元，净增项目投资额327亿元；3月和4月新入库项目投资额3280亿元，净增项目投资额1307亿元；5月和6月新入库项目投资额3821亿元，净增项目投资额2186亿元。同时，新入库、净增、签约落地和开工建设等4类项目投资额均呈现二季度同比降幅较一季度明显收窄的特征。“PPP模式经过两年半的回调，在新的经济形势下有望迎来发展拐点。”金永祥说。

适应高质量发展要求，重点领域稳步推进

今年暑期，河北省唐山市开平区东湖片区的“千顷花海”如诗如画，令人流连忘返。这里曾因煤矿无序开采和重工业扩张付出生态环境恶化的沉重代价。

2019年，开平区政府采用PPP模式，与中国中铁股份有限公司合作投资，依托现有资源，将这一片区打造为多元化、多功能的综合性城市自然生态保护区。项目资本金超11亿元，其中政府出资30%，社会资本占比70%。

适应高质量发展要求，今年上半年PPP项目在投资“总量”同比缩水的情况下，对重点领域的投资保持一定强度。

对外经济贸易大学副校长吴卫星认为，上半年全国各地新入库项目有4个明显特点：

一是在管理机制建设方面，减少了政府付费项目，对各行政区财政承受能力的要求更加严格，有助于保障PPP项目实施的长期效果，也有利于各地经济的稳定增长。

二是新入库项目投资额的43.8%用于具有污染防治和绿色低碳效应项目，这类项目对提高人民群众的生活质量有重要意义，有助于实现经济效益和生态效益的双赢。

三是“两新一重”项目占比非常高，充电桩、智慧城市、信息网络建设等行业上半年新入库项目378个，投资额6687亿元，占全部新入库项目的84.3%，目前已开工建设项目191个，这类项目对我国的产业结构优化提供了基础，为经济长期发展增加了后劲。

四是贫困县新入库PPP项目105个、投资额665亿元，投资力度不减。目前，全国已脱贫摘帽的贫困县中累计有1546个项目在库。贫困县的发展需要政府和社会资本等多方的力量，这类项目的实施有助于充分利用市场化方式带动当地人民收入增长。

中伦律师事务所合伙人周兰萍分析：“当前PPP模式的投资带动作用依然显著，预计将会迎来新一轮高速发展期。在投资行业方面，交通、市政、保障房等基建补短板项目，生态环保和文化旅游等领域的PPP项目投资将会有新气象。”

夯实制度基础，实现更有力的投资拉动

今年上半年，PPP模式建章立制步伐加快。

2月28日，财政部正式公布了《污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本》。业内人士评价，其所展现的示范效应不仅局限于污水、垃圾处理类PPP项目，对于其他PPP项目也有十分重要的借鉴意义。

3月31日，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，明确PPP项目绩效管理内容和评价标准，旨在提高公共服务供给质量和效率，让PPP项目更好地实现物有所值、按效付费。

“这一系列政策的出台，一方面细化了监管规则，严把项目质量关；同时进一步明确政府和社会资本的责权利，打消了市场疑虑，给社会资本增添了信心。”白景明说。

国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东认为，当前，经济形势仍然错综复杂，应最大程度提高财政资金的使用效率，积极促进社会资本等各类要素高效集聚。

“要进一步加快PPP模式与产业结合，促进一些跨行业、跨区域项目达成。”周兰萍说。

去年6月，中办、国办发文明确专项债可作重大项目资本金后，专项债与PPP模式一样，有了撬动社会资本的功能，其可投资的市政、产业园区基础设施等领域与PPP模式投资领域有交叉重叠，两种投资模式如何协调发力？

“专项债和PPP模式有共性，就是‘政府+社会资本’模式，都要求有收益。但区别在于，PPP项目周期更长，见效时间相对更慢；专项债融资规模相对较小，实施周期相对较短，更适用于半竞争领域，收益相对更高。”白景明认为，PPP模式适用于开发周期比较长的基础设施项目，如垃圾处理场、发电厂、城市整体开发等；而专项债用于周期相对较短的项目，比如新基建等领域，更能尽快发挥投资拉动作用。“应加强顶层设计，让二者各有侧重、各展所长。”白景明说。

《 人民日报 》（ 2020年08月27日 13 版）