多元协调共推乡村治理现代化

推进社会治理现代化,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。乡村治理历来是中国社会生活与社会治理的重要一环,实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容和前提基础。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对加快推进乡村社会治理现代化作出一系列重要部署,使农村社会生活更加和谐有序、农村民生得到明显改善、农村生态文明建设取得显著成效。

与此同时,从现实情况来看,我国乡村发展仍面临人才短缺、乡村人口老龄化速度加快、生态环境保护形势严峻、基本公共服务供给不足和治理体制机制不够健全等一系列难题。

一是人才短缺,乏人治理。改革开放40多年来,伴随着城镇化和工业化的发展,大量农村劳动力尤其是有一定知识和技能的年轻人转移到城镇非农产业就业。据农民工监测调查报告数据显示,2018年,中国农民工总量为28836万人,比上年增加184万人,增长0.6%。而第三次全国农业普查数据显示,2016年底,在全国31422万农业生产经营人员中,初中以下学历者占比高达91.7%,55岁及以上者占比为33.6%。相关统计资料也显示,目前中国农村各类实用人才占农村劳动力的比例不到5%。同时,当前农村党员人数占全国党员总数的三分之一以上,是我们党在农村地区的基本力量。但是,一些农村地区尚缺乏年轻有为、愿意做群众工作的“能人”,而不少农村基层党组织的管理能力也明显不足。总之,“缺技能人、缺年轻人、缺带头人”成为当前中国乡村振兴和治理现代化面临的突出难题,农村人才相对短缺是推进乡村振兴及其治理现代化过程中的现实短板。

二是制度分割,亟须整合。近年来,以习近平同志为核心的党中央不仅把制度建设摆在突出位置,而且更加注重乡村治理体系和治理能力建设,强调用制度和法律治理国家。围绕乡村治理问题,党和国家陆续出台了一系列政策法规和规章制度,为推进乡村治理现代化提供了制度保障。同时,受到城乡差异及人们思维惯性等多方面因素影响,制度碎片化、城乡分割化等问题依然存在,制度之间的整合不力,影响到乡村治理现代化的有序推进。比如,在处理城乡关系中,一些地方仍以城乡“二元”思维推动相关制度的制定和实施,城乡居民社会保障制度不一,城乡公共就业服务存在分割,城乡居民基本公共服务均等化任重道远。

三是执行不力,参与不够。长期以来,在乡村人才短缺、人口老龄化和传统落后观念的共同影响下,一些乡村居民法律知识较为匮乏,有的人存在畏法和不信法现象,乡村法治推行困难。其主要表现是,虽然党纪国法和相关规章制度对乡村治理中的许多事项有明确规定,要求涉及农村的事务必须充分尊重农民合法权利,真正发挥农民的主体作用,切实调动农民的积极性、主动性和创造性,让广大农民主动参与到乡村振兴及其治理的实践中,并成为乡村振兴及其治理现代化的推动者和受益者;但在现实中却存在不少偏差,甚至是“时冷时热”,影响有效乡村治理的实现。另外,不少乡村管理者还是采取传统的管理理念和工作方式,现代互联网技术在乡村治理中的作用未能得到充分发挥,从而影响了乡村居民尤其是年轻一代农村劳动力在乡村振兴及其治理中的参与度。

四是文化阻断,传承不足。中国是一个农耕文明历史悠久的国家,幅员辽阔,物产丰富,农村地区差异显著,风俗习惯不尽一致。为此,乡村治理既需要坚持以法治为基础,也需要借助道德、习惯和文化的力量,尤其是考虑到正式制度和正式组织难以覆盖和无缝贴近千差万别的广大农村地区,更加需要发挥乡村优秀传统文化的弥合作用,传承并弘扬乡村文明,实现自治、法治、德治相结合的乡村有序治理。然而,随着市场经济的快速发展,传统封闭静止的乡村形态逐渐走向开放流动,既往单一的农业劳动者已经分化,原先联系紧密的村庄共同体开始瓦解,传统价值观念的精神束缚被打破,但新的适应中国市场经济发展和乡村治理现代化要求的文化和观念还没有完全确立,传统与现代的冲突、合法与合理的纠结、情感与理智的交织伴随着乡村的发展,成为现代乡村治理的顽疾。

治理有效是乡村振兴的基础,而乡村治理涉及乡村经济、政治、文化、社会、生态等诸多领域,要推进乡村治理现代化就必须摒弃传统思维,按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的要求,创新发展,多元协调,共同推进乡村治理体系和治理能力现代化。

首先,加快人才队伍建设,夯实乡村治理基础。第一,加大基层党组织带头人队伍建设力度。2018年10月23日,习近平总书记在广东省英德市视察时明确指出:火车跑得快,全靠车头带。要加强基层党组织带头人队伍建设,注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记,团结带领乡亲们脱贫致富奔小康。第二,加快各类新型农业经营主体培育。按照产村人融合的要求,建设一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍,让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心,让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心,在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。第三,充分发挥“三乡”人员在乡村治理中的作用。返乡、回乡、下乡等“三乡”人员是乡村治理和乡村振兴重要的人力资源,只有激发他们的积极性,调动他们的主动性,让他们有施展才干的平台和机制,才能为乡村振兴及其治理现代化发挥应有作用。

其次,推进乡村制度融合,破解二元结构难题。一是推进正式制度与非正式制度的有机融合。在乡村治理中,要充分挖掘乡村各种正式制度和非正式制度的合理成分,尤其是注重以文明公约、村规民约、家规家训等形式实现社会主义核心价值观与中华传统文化的融合。二是实现涉农政策和制度的有机整合,避免政出多门,有效缓解涉农制度碎片化难题;以贯彻落实《关于加强和改进乡村治理的指导意见》为契机,规范村级组织工作事务,实行村级组织工作事务清单制,为村级组织减负,推进乡村治理现代化。三是推进城乡制度融合,加快城乡基本共同服务一体化进程,全力破解城乡二元结构难题,为乡村治理现代化创造良好制度环境。

再次,整合多元社会资源,实现公众全面参与。其一,调动广大农民的积极性,让农民成为乡村治理的参与者。只有充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神,让农民成为乡村振兴及其治理的受益者、建设者和治理者,才能增强他们的获得感、幸福感和安全感,乡村振兴及其治理现代化才能长期可持续、行稳致远。其二,发挥党和政府在乡村治理现代化中的引领作用。我们需要处理好充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的关系,进一步加快新一轮农村改革,发挥政府在规划引导、政策支持、市场监管、法治保障等方面的积极作用。其三,发挥现代信息技术在乡村治理中的积极作用。当前,网络已成为许多农民尤其是新生代农民工作生活不可缺失的内容。为此,要充分认清互联网技术运用在乡村居民中普及的现实,及其在乡村治理中的信息传递、交流及监督等作用,推进村级事务“阳光公开”监督平台建设,加强群众对村级权力的有效监督,让乡村治理现代化插上互联网的翅膀。

最后,弘扬中华优秀传统文化,健全“三治”体系。推进中国乡村治理现代化,不仅需要进一步建立健全正式制度和正式组织,而且需要充分发挥中国乡村丰富的优秀传统文化资源和非正式组织的作用,以乡风文明建设为契机,做好文化传承,挖掘中国乡村优秀传统文化的价值,实现传统与现代的融合,让传统文化在乡村振兴中焕发活力,推进党领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设。比如,可以进一步利用好百姓议事平台、乡绅协调机制在化解乡村矛盾及推进乡村民主建设进程中的功能,从而进一步发挥忠孝廉洁、家和万事兴、勤俭节约、尊老爱幼等优秀文化在破除不良习俗、建设乡风文明中春风化雨式的效能。

(本文系国家社科基金重点项目“农村土地承包经营权确权方式及其劳动力转移就业效应研究”(17AJL013)阶段性成果)

作者：教育部“长江学者”特聘教授、华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长、教授　罗必良；华南农业大学经济管理学院教授　罗明忠