重构平衡的简约高效基层治理体系

郡县治，天下安。地方治理是国家治理的基础，其治理能力和水平直接关系国家的长治久安。基层治理又是基础中的基础，它是国家与社会之间互动的界面和接触点。一方面国家的法规、政策和计划都需要在基层中落实，所谓“上面千条线，下面一根针”；另一方面民众直接与基层政府打交道来实现自身诉求，所谓国家治理的“前端”。因此，国家政策的落实和民众的获得感，都依赖于基层治理的质量。

国家政权末梢的基层政权体系：不平衡及其问题

理想的基层治理体系应该是一种平衡的治理体系，它需要各方力量有效平衡以实现其问题解决、民众需求满足和社会良性运行的目标。现实中，由于基层政权处于国家治理体系的末梢，也是民众需求和诉求的前端，这使得不平衡的基层治理体系既可能来自于体制内部，涉及基层政权与体制中条块政府的关系，也可能来自于社会外部，涉及基层政权与民众和社会的互动过程。

体制内部的不平衡主要是由自上而下的压力型体制与自下而上的反馈缺失所导致，这意味着基层政权没有进一步释放压力的渠道，在缺乏与上级政府谈判力的情况下，就会使得基层政权处于弱势而导致体制内不平衡。体制外部的不平衡主要是由于基层政权的资源有限性与民众需求的多样性之间差距所导致，这意味着基层政权在面临多样性需求时缺乏与之匹配的能力、资源和专业。基层治理体系的不平衡性可划分为三类，即治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配、治理资源与治理需求不匹配。

迈向内外平衡的基层治理体系

从不平衡走向平衡是基层治理改革的方向，也是理解各个地方开始推行基层治理改革的“钥匙”。针对不平衡的基层治理体系，各个地方都开启了多样化的基层治理改革来应对难题，以提升基层治理水平和能力。在这些不同的基层治理改革路径中，目前比较有影响和有典型意义的改革路径主要有三种模式，即上海改革、浙江改革和首都改革。

上海改革可以追溯到2005年的区域化党建，大范围改革始于2009年，而2015年则是改革系统化的分水岭，它代表上海率先探索出了大城市基层治理改革的集成经验。与上海改革在街道改革方面的影响相比，浙江改革更多以社会改革为重点，在促进政府与社会良性互动、鼓励社会自治方面进行了有益探索。

首都基层社会治理改革始于党建引领的“街乡吹哨，部门报到”机制创新，随后通过街道改革、权责调整、“接诉即办”、社会共建共治共享改革等一系列变革，逐步发展成为一场系统、全面和深入的基层治理体系变革，它是对上海改革和浙江改革的进一步深化和发展，有可能会为中国社会基层治理体系改革提供重要的样本和经验。

在国家与社会关系的框架之下，将平衡的基层治理体系总体上划分为内部平衡和外部平衡两个层面，重构平衡的基层治理体系是内部平衡和外部平衡的再平衡过程。

吹哨报到、街道改革与权责调整

针对治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配等现象，北京以吹哨报到机制改革为先导，通过街道改革、条块关系再调整和整合机制建构等一系列举措，实现治理重心、资源的下移，权责匹配，治理专业性和能力性提升，开启了基层治理体系的内部再平衡。对于科层系统中的权责不平衡、资源配置不平衡和能力不平衡，基层人员用“看得见的管不住，管得着的看不见”、“五指分散不成拳”、“八个大盖帽管不了一个破草帽”等进行了非常形象的概括。

北京重构内部平衡的基层治理体系改革划分为四个方面，即机制改革、职责改革、机构改革和制度改革。北京的基层治理改革发源于平谷区在治理金矿盗采时开创的“乡镇吹哨，部门报到”机制，在随后的系统思考中升华为“党建引领，街乡吹哨，部门报到”，并且纳入2018年的1号改革，在全市推广。

为了更好地推行“吹哨报到”机制改革，北京抓住街道改革这一重点，开启了全方位的基层治理变革。2018年4月，市编办、市委组织部联合印发《北京市街道党工委和办事处职责清单（试行）》（京编办发〔2018〕12号，以下简称《街道职责清单》），分党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6个职责板块，共111项。在《街道职责清单》中，街道“负责”“承担”的主责主业约占24.1%；“组织”“协调”其他部门共同完成的职责约占34.5%；“参与”“协助”“配合”的职责约占41.4%。

职能改革最终需要落实到机构上，这是中国特色的机构、职能与编制三项规定的核心内容。《北京市街道办事处条例》以6个职责板块为基础，分别设立6个内设机构。对于派出机构，《北京市街道办事处条例》提出除公安、消防、市场监管等法律、行政法规和国家有关政策明确实行派驻体制的机构外，其余都实现属地管理，这意味着街道办事处被赋予了对派出机构的管理权。

对于街道与条块关系，主要是通过制度变革来实现街道赋权，这些权利为建构内部平衡的基层治理体系奠定了制度基础。《关于加强新时代街道工作的意见》重点下放给街道参与权、建议权、指挥调度权、统筹协调和考核督办权、支配权等“六权”，通过赋权实现了“不平衡权力”的“再平衡”，让街道在承担属地管理职责时，拥有了更多与之相匹配的权力，避免了属地管理成为部门推卸责任的借口。

问需于民、接诉即办与共建共治共享

基层治理的内外平衡体系是一个动态调整过程，也是一个相互调适和相互作用的过程，内部平衡需要适应外部平衡而具有可持续性，外部平衡需要依据内部平衡而得以支撑。从基层政权体系存在的目的看，其内部结构是否平衡，其功能是否实现，最终需要接受环境检验。“群众无感，干部不满”是内外不平衡的真实写照和形象概括，而干群紧张和冲突更是外部不平衡的高级形态。由此可见，外部平衡具有决定性作用，其本质是基层政权体系的功能与环境需求相匹配。

治理资源与治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表现，其更深层次的不平衡是结构不平衡和互动不平衡。这样，结构不平衡、互动不平衡和供需不平衡构成了外部不平衡的三种表现形式，这三种不平衡相互作用和相互影响成为一种系统，它们也是基层治理体系外部平衡机制重构的着眼点。北京在基层治理变革中，通过问需于民、“接诉即办”和共建共治共享治理格局实现结构、互动和供需平衡，从而推动直接治理和间接治理各自平衡和整体平衡。

要实现治理的供给与需求平衡，就需要问需于民。事实上，群众路线是中国共产党治理国家的重要方法之一，问需于民是群众路线的具体体现。2019年2月，北京市出台的《关于加强新时代街道工作的意见》中明确提出，“推动基层管理资源和工作力量向网格下沉，建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。”网格管理的目的是为了发现问题，以便能够及时解决问题。北京市为了实现基层力量的下沉和有效协同，以网格管理为依托，将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化体系“组团式”管理，统一调度使用。

除了问需于民外，北京市还通过“接诉即办”来回应民众的诉求，实现从政府与民众之间的单向互动向双向互动转型。从2019年1月1日开始，北京市将各类服务热线整合到12345市民服务热线，实现咨询、举报、建议、投诉“一号通”，集中受理群众的诉求，将街道(乡镇)管辖权属清晰的群众诉求直接派给街乡镇，街乡镇要闻风而动、全时响应和接诉即办，区政府同时接到派单并负责督办。这从两个方面改变了市民服务中心的功能定位：一方面，市民与政府之间的互动媒介从多界面向单一界面转变，市民可以通过一个热线反映所有问题，这既有利于回应市民需求，又有利于政府对问题进行整合；另一方面，问题的解决机制发生了变化，市民服务中心第一时间将问题反馈给直接解决问题的机构，减少了中间环节，有利于提升行政效率。

要实现基层治理体系的外部平衡，除了实现政府与市民之间有效互动之外，还需要在合作治理和自主治理上下功夫，真正实现共建共治共享的治理格局。北京市非常重视社区和社会组织在基层治理中的作用，形成了社区和社会组织参与基层治理的共建共治共享格局。要实现共建共治共享的治理格局，一方面政府要通过购买服务、协作网络等方式来实现合作共治，另一方面也需要发挥社会自治力量，促进社区自治和社会组织参与社会治理。

内外平衡的基层治理体系建构的基石：党的领导和人民中心

在建构内外平衡的基层治理体系中，党的领导和人民中心是基石，前者是平衡的领导者，后者是平衡的目的。中国共产党和人民在内外平衡的基层治理体系中，承担着跨界性和纽带性的角色。党的领导意味着其可以统筹考虑基层治理体系的内外平衡，并且在内外平衡中处于领导者、调节者和沟通者的位置。从某种程度上看，党需要承担平衡基层治理系统设计者和参与者双重角色。党的十九大报告提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，这是对党在内外平衡体系中承担角色的最好概括。在内部平衡的基层治理体系中，党的领导主要是通过整合党和国家机构来实现，让不同的机构承担不同角色，对横向和纵向机构进行职能优化配置发挥合力，这也是2018年党和国家机构改革的核心逻辑。在外部平衡的基层治理体系中，党的领导主要是通过整合市场和社会等各方力量来实现，起到总揽全局和协调各方的作用。

人民既是内外平衡的基层治理体系的目标和评判者，又是内外平衡的基层治理体系的参与者。基层治理体系是否平衡，最终需要由人民来评判，人民的需求得到满足就是平衡的基层治理体系。人民也是内外平衡的基层治理体系的重要贡献者，他们在不同平衡体系和系统之间都发挥着关键作用。

与其他地方相比，北京市非常重视在基层治理体系变革中坚守党建引领和以人民为中心。在推广平谷的“乡镇吹哨，部门报到”的经验中，将之重新定义为党建引领的“街乡吹哨，部门报到”实施方案，首先在全市160多个街道试点，随后全面推广。在2019年发布的《关于加强新时代街道工作的意见》中，明确提出“提高城市基层党建工作水平，加强党对基层治理的全面领导”，并且给出了实现党的领导的具体举措。

以人民为中心是北京市推行党建引领街道改革的最终目标，更是判断一切工作好坏的最终准则。“民有所呼，我有所应”、“接诉即办”、“共建共治共享”等举措都是回应人民需求、突出人民主体地位和以人民为中心的具体体现，北京市正在建立对人民更友好和回应更便捷的基层政权体系，推动基层治理体系的深刻变革。

（作者为中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授）