创新城乡融合发展思路 促进城乡要素双向流动

　　改革开放40多年来，我国城市和农村经济社会面貌都发生了翻天覆地的变化，城乡关系不断调整，城乡一体化进程不断加快。但从现实来看，土地、人才、技术、资金等要素仍然更多地呈现向城市的“单向”流动，农村仍然更多地强调城市发展的带动和辐射。城乡发展不平衡、乡村内在潜力难以充分发挥仍是现实问题。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，强调“要坚持农业农村优先发展”，明确指出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。这一战略的提出标志着我国城乡融合发展思路的变化，即由过去乡村对城市的被动依赖转变为更加依靠乡村自身内生动力的主动作为，通过创新城乡融合发展思路，补齐城乡融合发展的短板，畅通城乡要素双向流动通道，为乡村振兴提供核心发展动能，最终实现城乡融合发展。

　　激发农民主体意识，给予农村生产要素主体更多参与城乡融合发展的均等机会

　　习近平总书记曾多次指出，农民是振兴乡村的主体，在发展建设的过程中，要切实保障农民的权益，要调动广大农民积极性、主动性、创造性。过去，人才、技术、土地、资金等生产要素大多是从农村向城市的单向流动，这一方面是城乡发展不均衡，城市对各种要素有更多的吸引力，另一方面是由于政策重点仍是城市，强调的是城市对农村的扶持、工业对农业的反哺，农村始终处于从属地位，处于被动接受地位，农村要素主体缺乏更多参与乡村建设的均等机会，农民缺乏参与乡村建设的主体意识。因此，促进城乡融合发展，实现乡村振兴，除了要吸引更多城市生产要素下乡，更重要的是要坚持机会均等原则，从制度设计和政策供给方面给予农村农民更多公平机会参与乡村建设，千方百计地激发农民的主体意识，激发其潜能，增强其参与乡村振兴的认同感和归属感。从实践来看，要加快完善城乡建设用地统一市场，让农民能有更多机会共享农村改革发展成果；加强乡村人力资源建设，一方面通过营造良好氛围，出台相关政策、搭建平台等方式积极鼓励青年农民返乡创业扎根农村，另一方面通过针对性的技能教育培训，挖掘农村本土“能人”，提升农民自身素质；推进城乡基本公共服务均等化，构建城乡统一的开放透明、公平竞争、规范有序的劳动力市场，让农村进城务工人员也能享受当地居民的公共服务，通过综合运用多重激励政策，构建合理有效的市民化成本分担机制，减轻农业转移人口的“前忧后患”等。

　　加强农村吸纳生产要素的载体建设，建立并完善利益联结机制

　　要素的集聚和流出背后的根本原因是利益获取与分配。加强农村吸纳生产要素的载体建设，通过利益链条把各要素主体有机结合并建立稳定关系，才能促使逐利而来的城乡生产要素合理配置、平等交换。一是大力培养具有竞争力的市场经营主体，通过农业经营合作社等组织形式把农户组织起来，形成利益共同体，为农民提供经济合作与利益诉求的多元平台和组织支撑，使农民成为农村改革发展的利益分享者和振兴乡村的建设者。二是不断推进和完善现代农业生产体系、产业体系、经营体系，探索和创新利益链联结新模式。当前一些地方推广实践的带地入股合资、订单生产合同、利润分成合作、土地流转租赁、“互联网+”、社会化服务反哺等经营管理模式都行之有效，农业产业化龙头企业等生产主体可以结合这些经营模式同农户建立紧密利益联结关系，把产业链各主体打造成为风险共担、利益共享、命运与共的共同体，激活现代农业发展，使各要素主体的要素收益得以充分体现和保障。三是立足自身特色资源，因地制宜发展特色农业，如生态观光农业、乡村旅游等，以产业发展将农村劳动力、农村特色资源与其他各类生产要素有机结合，在吸引更多城市生产要素流向农村的同时，不断壮大农村经济实力，使城乡生产要素都能从中获取合理利益回报，真正实现城乡要素双向流动，合理配置，融合共生。

　　正确处理政府和市场关系，促使市场主导和政府引导有机结合

　　推进城乡融合发展，促进城乡要素自由流动和平等交换必须政府和市场“两手”合力，缺一不可。一方面，要尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用。城乡融合发展是对城乡资源统筹利用、合理配置的过程，要素在城乡之间自由流动和平等交换涉及方方面面各类主体、各项制度，没有市场机制发挥对资源配置的决定作用，就难以调控各方面的利益分配，实现城乡资源要素之间的互通有无、取长补短，也就难以推动城乡融合发展。所以，要加快完善城乡统一要素市场，打通城乡资源自由流动的通道，统筹、整合、利用城乡的优势资源。另一方面，在市场对资源配置起决定作用的基础上，政府也要积极作为，精准施策，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，鼓励引导资金、人才、技术等资源下乡。深化户籍、土地、就业、社会保障等制度改革，促进城乡基本公共服务普惠共享和基础设施一体化发展，为城乡要素自由流动特别是要素入乡提供基础性支撑。但需要注意的是，政府要有底线意识和边界意识，不仅要守护乡土文化，保证土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，守住生态保护红线，而且要注意不越界，该交给市场的就交给市场，明确政府更好发挥作用的主阵地是通过加大促进城乡融合发展的制度与政策供给，不断促进城乡基本公共服务均等化和投资环境、生态环境、市场环境、法治环境的不断优化，为城乡要素自由流动、平等交换提供基础支撑和保障。

　　建立健全政策体系，充分发挥政策组合效应

　　调动农民、企业等各方面积极性和主动性，引导各种生产要素广泛参与到城乡融合发展过程中。从政策供给的角度看，一方面要改变长期形成的重城轻乡的政策环境，制定乡村区域扶持性政策，优化乡村振兴的政策环境，引导更多要素流向农村，引导更多农民创业致富；另一方面，政策的供给也是多样的，彼此相互作用、相互影响。要促进财政政策、货币政策、产业政策、土地政策、就业政策、社会保障等各项政策有机结合，形成合理的政策体系，发挥出政策组合效应。当前实践中关键要解决的是城乡融合发展中的“人、地、钱”问题。通过财政政策、金融政策的协调配合，发挥财政资金的引导作用，积极吸引金融资本、社会资本投向农村，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，解决城乡融合发展过程中的资金问题，通过两者与产业政策相结合，让更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。如发挥财政资金的杠杆作用，通过以奖代补、贴息担保、政府与社会资本合作等方式，帮助农村地区引入新技术、新业态，促进农产品精深加工和农村服务业发展，延伸农业产业链，等等。此外，通过就业政策与土地政策、社会保障政策的相互配合，创新乡村人才培育引进机制，加快推进农业转移人口市民化。同时，不断建立健全乡村治理机制，夯实城乡要素顺畅流通的基础。

作者：河南省委党校 张月瀛