构建多层次农村生态环境风险防范体系

　　构建多层次农村生态环境风险防范体系，不仅有利于进一步解决我国生态环境存在的某些问题，有利于规避部分生态环境风险，同时也是实现乡村振兴的重要前提和保障。

　　当前，我国一些农村地区生态环境问题较为突出，生态环境风险防范形势比较严峻。因此，亟须把生态环境风险纳入常态化管理，建立以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的多层次农村生态环境风险防范体系。

　　农村生态环境风险不容忽视

　　农村生态安全压力持续加大。我国农村生态系统破坏情况较为突出，农村耕地资源紧缺且呈逐渐减少的趋势，人均耕地面积占比不到世界平均水平的1/3。我国城镇化率从1978年的17.9%上升至2018年的59.6%，农村城镇化过程中占用农村生态环境，对资源和能源的消耗也不断增加，在一定程度上打破了原有农村生态系统的平衡性。农村生态系统服务功能退化，尤其是耕地生态环境退化趋势加重。近年来，我国耕地资源退化面积超过40%，受污染的耕地面积占耕地总面积的10%以上，导致农村生态安全压力日趋严重。

　　农村水环境安全问题形势严峻。一方面，我国农村饮用水水源地数量多分布广，单个水源规模较小，水源保护管理基础薄弱，饮用水源地环境风险防护措施不足，导致饮用水源地风险隐患突出。农村多采用分散式供水，缺乏水质处理和监测设备，78%的建制村未建设污水处理设施，无法保障饮用水的水质安全。另一方面，由于采矿、工业废水排放、农药化肥使用不合理、畜禽养殖和生活污水排放、农村垃圾处理不当等污染原因，导致农村饮用水水源水质恶化，我国目前约有3亿农民面临饮用水安全问题，农村水环境问题凸显。

　　农村布局性结构性环境风险日益突出。近年来，乡镇工业化程度不断加大，一是原有的乡镇企业大多属于粗放型高污染排放型企业，布局分散、规模较小、环保设备以及污染防治技术相对落后，乡村大气污染、固体废物污染以及水污染问题逐渐凸显。二是城市在转型升级过程中，一些高污染、高耗能和高排放的工业企业逐渐转移到乡村地区，对农村生态环境造成了较大压力。据统计，乡镇企业废水和固体废弃物的排放量已占全国工业污染物排放量的50%以上，乡镇企业废水、废气和废渣的排放量占全国“工业三废”的相应比重分别为21%、67%和89%。

　　农村累积性生态环境风险不容忽视。我国农村地区累积性、复合性和长期性环境风险较为突出。传统农业生产方式粗放，农田灌溉水有效利用系数不到0.55，农村化肥、农药、农膜等过度使用使得土壤和水体的重金属和有机污染物长期累积，造成累积性长期性环境风险和健康风险。

　　当前农村生态环境管理难以满足风险防控要求

　　近年来，我国对生态环境风险防范日益重视，逐步完善了生态环境风险防范的相关法规体系和管理制度，但总体上生态环境风险防范管理仍处于起步阶段，尤其是在农村生态环境风险防范方面长期处于缺失状态。与农村地区严峻的生态环境风险形势相比，当前生态环境管理体系难以满足风险防控的要求。

　　一是农村生态环境风险立法体系有待完善。一方面，当前农村生态环境相关立法缺失。我国生态环境保护立法多集中在城市环境污染防治方面，农村环境污染防治立法相对滞后。2015年我国新修订的《环境保护法》中新增了农村环境保护相关条文，但未涉及农村生态环境风险相关内容。当前，有关农业农村生态环境风险相关立法主要体现在土壤污染风险方面。另一方面，农村生态环境保护相关法律规范可操作性不强。对于如何落实环境污染防治和维护生态稳定没有出台配套的有针对性的规章制度，对于农村生态环境风险防范没有相关管理规定，导致农村生态环境风险防范基本处于空白状态。

　　二是农村生态环境风险防范体系有待健全。一方面，我国农村生态环境风险防范管理仍存在重应急轻防范、重突发污染事故轻长期累积健康风险等问题，总体上处于事件驱动型的管理模式，对于事前生态环境风险预测与预防以及事后风险处置方面的管理相对滞后，缺乏“事前严防—事中严管—事后处置”全过程的生态环境风险防控，也缺乏对农村生态环境风险的有效评估与评价。另一方面，农村工农业生产导致的生态环境风险具有一定的结构布局性特征，我国农村生态环境风险防范的现实“需要”与相关协调措施的有效“供给”仍存较大差距，跨区域、跨部门之间的协调联动机制不够畅通，缺乏具体的科学性的联动措施，现行的环境管理制度措施很难彻底解决结构性、布局性的生态环境风险问题。生态环境风险的防范应从区域和全局角度进行考量，统筹农村的工农业结构、土地利用以及水资源协调等，借助空间管控优化风险源与生态环境受体的布局，构建基于空间管控的多层级生态环境风险防范体系。

　　三是生态环境风险监测预警体系有待建立。农村生态环境风险防范缺失的一个重要原因在于我国尚未建立覆盖农村范围的生态环境监测和预警网络。农村生态环境风险相关信息分散在不同省市和地方有关部门、机构，尚未形成生态环境基础数据库，对于数据整合和分享程度较低，我国农村生态环境风险网络的构建需从整体考量，建立生态环境风险的监测预警与应急体系。

　　全力构建我国农村生态环境风险防控体系

　　首先，进一步完善农村生态环境风险立法体系。一是加快我国农村生态环境风险防范法律法规体系建设，现有环境法律法规修订时，应纳入和提升农村生态环境风险相关条款。二是建立农村生态环境风险相关标准以及技术规范，包括农村土壤生态环境风险管控相关标准指南，制定农村生态环境风险评估相关技术规范。

　　其次，建立健全全过程、多层级生态环境风险防范制度。一是建立“事前严防—事中严管—应急响应—事后处置”的全过程风险防范制度。对“产业政策—发展规划—农村项目”全决策过程进行生态环境风险评估和生态环境风险防范。二是建立多层级的生态环境风险管控体系。从不同空间和层级考量，建立风险防范制度，推进跨部门、跨区域、多层级的生态环境风险监管与应急协调联动机制建设。优化农村生产、生活和生态空间布局，建立基于生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单的农村生态环境风险管控机制，通过设立不同层级和领域的生态环境风险防范体系，针对农村生态环境风险，制定地区风险综合防治规划，分区指导因地施策，实施差别化防控管理，有效保障农村生态环境安全。

　　再次，建立农村生态环境风险评估体系，将生态环境风险评估纳入到农村发展决策中。在农村发展规划和政策制定过程中，政府和相关部门应开展生态环境评价，有效识别主要的生态环境风险，提出规避风险的对策建议。通过对农村累积性生态环境风险进行综合评估，识别生态环境风险优先管理区域、重点管理区域及主要风险类型。对农村土壤和饮用水源地等重点领域的生态环境风险进行综合评估，基于风险类别和空间分布，实施区域生态环境风险分类分区防范管控，划定生态环境风险防范管控单元，建立农村生态风险防范清单和开发利用负面清单。

　　最后，构建农村生态环境风险监测预警体系。一是开展重点地区生态环境风险调查，建立农村环境污染排放和资源环境承载能力监测预警机制，构建区域一体化的生态环境监测工作网络、生态环境信息网络和生态环境应急预警体系，实现监测预报与风险预警的常态化规范化。二是提升农村环境风险监测能力和水平，注重技术引导，加快农村生态环境风险预警应急机构建设，构建农村环境风险应急处置体系，完善农村生态环境风险队伍建设和技术设备建设，提高农村生态环境风险的应急能力。三是充分利用大数据和空间信息技术，从区域层面建立农村生态环境风险数据库和信息共享平台，通过生态环境风险智能识别，将生态环境风险纳入常态化管理。

作者：天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津社会科学院基地 王会芝