加强跨国合作，实现全球数字经济治理

　　随着互联网的快速发展，经济活动逐渐从实体转移到网络空间，所形成的数字经济以其强大的全球整合能力与高社会渗透性成为未来经济的发展方向。

　　2018年我国数字经济规模达到31.3万亿元，增长20.9%，占GDP比重的34.8% ，但我国以及世界各国，仍处在从传统工业经济向数字经济转型的阶段，传统经济数字化尚未完成，“信息”作为关键生产要素的主体地位仍在确立过程中，经济生产效率还有待提高。

　　目前，全球数字经济发展的核心问题是地区发展不平衡，缺少整体规制，具体体现在四个方面：

　　一是缺乏全球性治理议程。直到2016年G20杭州峰会上《二十国集团数字经济发展与合作倡议》的正式提出，世界主要国家才真正开始数字经济发展状况研究。2018年，联合国秘书长才首次提到有关数字经济全球治理的话题，这被看作是数字经济全球治理的起点。不同于互联网全球治理，针对同样是全球运行的数字经济，目前尚没有全球讨论的地点与空间。

　　二是不同组织规则的包容性不足，数字经济发展的核心资源——数据，没有实现全球化。主要体现在地方性、行业性立法层面。地方立法缺乏全球共识与讨论，仍处在各自立法，以罚款、禁入等方式强制其他政治实体遵从相关要求的“关门立法”阶段，数据本身局限在本区域甚至是某几个重点城市，没有全球化的数据就没有全球化的数字经济。

　　三是发展中国家参与能力不足。不少发展中国家仍未完成工业化，数字经济无从谈起。

　　四是大量地区性规则互相交织，各国参与全球数字经济治理的切入点不明确。2015年，联合国确定了680个与数字合作相关的不同机制，此后该数字已上升到一千多个。在纷繁复杂的各种竞争机制中，哪一个是主流？以什么组织作为规则的整体制定者，都不明确。

　　2018年7月12日，联合国数字合作高级别小组（下称“小组”）正式成立，马云、梅琳达·盖茨为联合主席。共有21名成员，主要来自政府、企业、民间组织和学术界。联合国秘书长古特雷斯表示，旨在通过跨领域和跨国界合作，挖掘数字技术的社会和经济潜能，确保所有人都能受益于一个安全普惠的数字化未来。

　　在经过长达9个月的磋商和论证后，该小组于2019年6月10日正式发布这份名为《相互依存的数字时代》的研究报告。报告从联合国的立场，为以国家间合作为主体的未来数字经济全球治理提供了较为可行的参考，特别是为未来全球数字经济治理提供了三条发展路径。

　　第一，互联网治理论坛+。互联网治理论坛+是在目前现有的互联网治理论坛基础上加入相关新机构，使之更加适用于数字经济治理的未来成果。具体来看，一方面是互联网治理论坛（IGF）的“联合国化”，另一方面是机构“下沉化”。在联合国化方面，将新的互联网治理论坛变为联合国的一项正式制度性会议，以加强其权威性，同时更加明确多利益相关方模式为论坛讨论模式，给多方提供更加大的权力。在机构下沉方面，主要是建立地区性的合作机构与讨论机制，完善地区IGF。这两方面的改革，其根本目的在于解决目前IGF “只讨论，没政策，没落实”的尴尬现实，核心是增强政策设计与落实能力。

　　第二，分布式共同治理。该治理路径借鉴目前互联网全球治理的思路，采用类似的“横向”治理结构。在互联网治理领域，治理对象被细分到各个组织，各组织都聚集了相关领域的专家，虽然未形成一个统一的治理实体，但事实上实现了对互联网的“分块”治理。数字经济的分布式共同治理，也应采用类似结构，但在各组织之上还应形成一个超脱于治理网络的“数字经济治理总网”，以最终实现讨论效率的最大化。

　　目前来看，分布式的治理机构分布较为符合互联网时代的全球治理路径，因各领域专家都有其专门领域，让专业的人干专业的事，是效率最大化的办法。同时数字经济治理总网的设立，将在整体上对议题的讨论进行整合与指导，使出台的政策有连续性，避免各治理机构“自说自话”，在统一的目标下进行议题讨论与设计，更有助于达成相关共识。其还有督促特定的“强力”利益相关方采纳相关建议的作用。

　　第三，数字共同体构架。在空间，气候变化和海洋等领域，国际社会已签订条约并制定原则，规范等。在数字经济领域也应该有类似的数字共同体构架，作为所有制度设计的基础。小组建议，数字共同体构架应通过年度会议的形式进行不断更新，以达到最终建立数字共同体的目的。

　　政治、商业实体的数字化是未来不可避免的发展趋势。联合国的许多机构早已开始数字化转型，并进行了很好的尝试，联合国在未来数字经济全球治理中应发挥什么作用值得认真思考。

　　在一定程度上，以多边而非单边原则运行的联合国对发展中国家有利，可以说数字经济全球治理的权力运行主体将是自互联网治理主导权被从联合国剥夺后，第二次发展中国家掌握“话事权”的机会。虽然联合国已经有诸多数字治理的尝试，但缺乏统一的最高级别讨论实体，采用类似于上文三条发展路径的跨部门改革势在必行。

　　跨部门综合治理是未来联合国最需解决的重要问题。联合国拥有传统国家所拥有的最受“诟病”之处——部门条块化太强，很难适应类似数字经济治理这样较为复杂的治理问题。未来，建立联合国内部的统一数据标准，将联合国内部各部门的信息流转起来，是发展的第一步，这也是发展中国家在未来数字经济治理中应卖出的第一步。

作者：清华大学新闻与传播学院 韩博、金文恺