加强生态监管制度体系建设

　　生态环境监管工作旨在贯通污染防治和生态保护，强化生态保护修复的统一监管，实现统一政策规划标准制定，统一监测评估、监督执法、督察问责。相较于环境监管，生态监管作为整合后一项新职能，当前主要面临着制度体系不健全的问题。

　　机构改革实施以来，生态监管的行政管理体制已经明确，然而具体职能的转变明确还需要一个逐步推进协调的过程，相关制度体系还不健全。在法律法规方面，生态监管的相关法律法规体系尚未建立，已有的法规尚未修订，严重影响了运用法律手段进行生态监管的效果。如国家层面尚未建立一部以生态保护为核心的基本法，生态保护红线、自然保护地等国家重要保护区域也缺少顶层法律予以规范，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》也亟待修订。在具体制度层面，围绕生态监管的具体工作，主要包括监测、评估、监督、执法、考核等，相关的政策标准规范尚未建立健全。如以监管部门监测为例，自然保护地监测的主体、程序、内容、方法、对象等都需要尽快明确，并建立监测制度。

　　笔者认为，加强生态监管制度体系建设，必须在理清生态监管职能边界的同时，按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统监管理念，构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的全过程监管制度体系，创新监管方式，提升监管效能，推动提升生态保护修复成效。

　　一是健全生态保护防控制度。从源头加强规划和审批等日常管理工作的合法合规性监督，充分体现生态保护规划的上位性作用和环境影响评价制度的前置性作用。

　　二是建立生态监测评估预警制度。建议由生态环境部门联合相关部门按职责对相关要素进行监测，共享到生态环境大数据平台，服务于政府管理和监管工作。同时，对全国范围实行10年、对重点生态功能区实行5年的定期评估制度，全面系统掌握生物多样性和生态系统结构、功能的变化情况，预测预警生态风险。对热点问题和重大生态破坏事件，建立科学、高效的个案快速评估制度。

　　三是健全生态环境保护监督执法制度。加强生态环境保护监督管理工作，采取强化监督和个案督查等形式对突出生态问题进行监督检查，对非法开矿、修路、筑坝、建设等重大生态破坏事件进行执法检查。同时，完善社会监督机制，健全生态环境质量公告制度，接受社会公众等各利益相关方的生态问题举报线索，并向社会公众统一发布相关信息。

　　四是完善考核督查问责制度。建议在政府生态文明绩效考核指标体系中纳入或增加生态保护状况权重，突出生态保护绩效。对造成生态系统和资源环境受到损害的政府和有关责任人员，按照有关法律法规严肃追究责任，构成犯罪的要移交司法监察部门处理。

　　五是构建生态监管保障制度。建立健全生态监管的法律体系，加快制定生态监管的规章条例。此外，生态环境部门应积极制定生态监管配套政策，创新科技监管技术能力，加强监管人才能力建设，优化提升资金利用效率。

作者：中国环境科学研究院 朱彦鹏、刘伟玮、全占军、罗建武