推进城乡融合发展要“立”“破”并举

中共中央、国务院日前印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。推进城乡融合发展，对于城镇化、乡村振兴，对于建设小康社会和实现现代化，都具有十分重要的意义。笔者认为，推进城乡融合发展，要有“立”有“破”。“立”就是建立健全城乡发展的体制机制；“破”就是下大力气消除阻碍城乡融合发展的体制壁垒。

“立”的办法，主要措施手段就是政策要求、政策支持、政策鼓励，就是搭建制度框架。以城乡人口要素流动为例，就人口进城这一个方向而言，就要加大力度，放宽放开农业转移人口进城落户限制，要求、支持与鼓励各级政府、企业和个人共同建立成本分担机制，保证进城人口能享受到基本公共服务；就人口入乡这一方向而言，就是要制定财政、金融、社会保障等多种政策，吸引各类人才返乡创业、兴业、建业。推进城乡融合发展，需要充分运用“立”的办法，列出正面工作清单。“立”的方向完整准确地体现了国家对于城乡要素流动、资源公平合理配置的政策要求。政府部门发挥主导或引导作用，实实在在投入资源，通过“立”搭建起城乡融合政策的四梁八柱。从中外经验来看，城乡发展涉及公平正义某些方面的要求，必须依靠政府来“立”，单靠市场机制无法达到预期目标。

推进城乡融合发展，还要凭借“破”的办法，找到哪些地方是城乡要素流动的制度性“堵”点，集中火力予以攻克。

从要素的本质属性来看，人才、劳动力、资金、土地等要素，天然地知道流向哪里。农业人口知道进城，城里人知道下乡，其实这是人们的理性选择。过去大量农业转移人口要进城，是因为一些大城市、特大城市的政策设置了许多苛刻条件，增加了落户难度。同样，当前城里人因投资、经商、养老愿意下乡入乡，也因为乡村的人才加入有许多障碍，导致下乡不易。城乡融合政策所要做的工作，就是顺应这种选择，帮助拆除阻碍流动的各种有形墙、隐性墙。

从城乡融合发展的现状来看，改革开放特别是党的十八大以来，我国在城乡融合发展方面已经取得了显著成绩。但受制于城乡二元管理体制，城乡要素流动不畅、不充分的问题还没有解决。阻碍城乡要素流动的原因，主要是部分领域有“墙垛”，部分地段有“堵点”，部分水面有“礁石”，部分管道有“栓塞”。城乡融合方面的政策重点，就应该是聚焦这些搬墙垛、移堵点、搬礁石、清栓塞，这些工作就是“破”。

从“立”也即鼓励性政策多年运用来看，其效果需要具体分析。有的鼓励性政策没有政策实质性支持，光凭倡导效果不大；有的鼓励性政策动用了过多的政策资源，对市场有挤出效应；有的鼓励性政策过度使用，影响城乡融合发展内在机制的形成；还有一类鼓励性政策，在少数地方变成了形式主义，甚至搞成“运动”，地方干部群众非常反感。这些问题说明，鼓励性政策很重要，但需要合理界定其范围和限度。

（作者：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员　冯奎）