法治政府考核应将廉政作为底线

　　提要：要树立科学的法治政府观,廉洁政府不仅是法治政府的应有之义,而且是底线。廉政建设是各级党委、政府和司法机关的共同责任,既是政治责任,也是法治责任,二者是统一的。

　　党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,要求深入推进依法行政,加快建设法治政府。为了实现这一目标,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,各级政府积极响应,采取多种措施,推进法治政府建设。其中的重要举措就是建立法治政府考核制度,并将考核结果与奖惩任免挂钩。

　　笔者收集了若干地方政府制定的法治政府考核指标体系,归纳起来,考核的一级指标体系大体包括八个方面:一是提升制度建设质量；二是严格规范履职；三是科学民主依法决策；四是行政复议与应诉；五是强化权力监督；六是推进政务公开；七是社会矛盾化解；八是树立法治思维。考核指标体系一般是百分制,不同的指标占有不同权重。

　　考核是一把指挥棒。正确指挥至关重要,如果指挥的方向发生偏差,不仅难以实现目标,反而会劳民伤财,干扰正常工作。法治政府的考核指标体系也是如此,要具有科学性、全面性和准确性,才能发挥推动法治政府建设的作用。科学性要求准确把握法治政府的内涵和目标,适应国家治理现代化的基本要求；全面性要求覆盖法治政府建设的各个方面和各个层次,不能顾此失彼；准确性要求考核指标的权重设计要合乎比例,便于操作,不能模棱两可。

　　从上述标准看,各地政府的现有考核指标体系存在一些问题。突出问题是没有给廉政考核以重要的位置。这并非指现有考核指标体系没有廉政考核内容,而是没有将廉政建设摆在法治政府建设的应有地位。首先,大部分考核指标体系没有单独把廉政考核作为一级指标,而是分散在其他指标,如散在制度建设、权力监督和政务公开中；其次,重制度预防轻案件处理,如考核领导干部定期学法制度落实情况、规范性文件的制定质量、政府信息及时公开的执行等,但很少把行政干部或者案件的处理情况作为考核指标。只有浙江等少数地方政府的考评体系中把廉政问题的处理作为独立的一级指标体系；最后,权重不合理,仍以浙江省的指标体系为例,制度质量的权重为15分,但廉洁从政的权重为6分。

　　廉政不仅是法治政府的应有之义,而且是法治政府的底线。原因在于,其一,法治政府必须是廉洁政府,法治政府的基本要求就是依法行政,依法行政当然容不得权钱交易、徇私枉法。其二,廉政是中央大政方针的基本要求,十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”,实际是给法治政府制定了一个定义和标准,其中明确包括了廉洁标准。其三,这是人民群众的期盼,人民群众对政府的期盼是多种多样的,一个基本的共同的期盼就是廉洁。如果对政府的廉洁程度不满意,政府的规范性文件再漂亮、执法行为再标准,人民群众也不会给予好的评价。

　　为什么很多考核指标体系不重视廉政考核呢?笔者认为,除了对法治政府的内涵把握不准外,很重要的原因是对廉政建设的任务性质和责任主体在认识上存在偏差:把廉政建设当做政治任务,而非法治工作；认为廉政建设的主体是各级党委,而不是政府；认为反腐倡廉的责任主体是纪委监委和司法机关,自己没有相关责任或者是负次要责任。

　　这种认识会造成严重弊端:政府会忽视自身的廉政建设责任；考核中轻视对廉政的考核；人民群众对考核结果不认同,一些政府看似在考核中分数很高,但是人民群众的评价不高,从而导致考核的社会效果不佳。

　　基于以上考虑,笔者主张,各地政府在制定考核指标体系中应当高度重视廉政考核。第一,要树立科学的法治政府观,廉洁政府不仅是法治政府的应有之义,而且是底线；第二,廉政建设是各级党委、政府和司法机关的共同责任,既是政治责任,也是法治责任,二者是统一的；第三,把廉政作为一级指标单独考核,而且要排在首位；第四,加大廉政考核的权重,不应低于其他一级指标；第五,廉政考核的内容,既要重视制度建设,也要重视个案处理；既要重视事前预防,也要重视事后惩戒；第六,建立一票否决制,如果一级政府或者一个部门发生数量较多的违法违纪案件和重大的影响恶劣的腐败犯罪案件,考核结果直接定性为不及格。

（作者：西北政法大学行政法学院院长、教授　姬亚平）