营造法治化营商环境的检察探索

法治化营商环境是激发营商活力、释放经济动能、提升发展效率的根本保障。南充市高坪区检察院在推进全面深化改革的工作中，立足检察职能，以满足经营者对专业、系统、全面的法律服务和对公正、有序、平等的营商环境需求，建立起一套适用于县域经济发展的法治服务保障体系，探索出了营造法治化营商环境的实现路径。

探索三项变革，开启“营商环境法治化”的高坪路径

营造公正、平等、高效、有序、廉洁、正气的营商环境是经济健康发展的基础。高坪区现有大型现代产业园4个，规模以上企业210家，两个千亿级产业集群。高坪区检察院以“检企服务”品牌为切入点，大胆尝试“前移”“全域”“联动”三项变革，在实践中探索出一条营商环境法治化的科学路径。

 “前移”变革，让“法律监督”的触角贯穿全程。实践中，高坪区检察院通过延伸现场服务平台，即在高坪区各大产业园区设立“检企服务中心”和“巡回检察室”、在非产业园区但企业又较集中的地方建立服务企业联系点；搭建网络综合平台，即充分利用高科技手段，建立专业化检企服务、法律监督网络平台；整合补充其他平台，即根据当前人们广泛使用社交工具的不同习惯，整合企业和个人惯用或常用工具补充完善交流平台，把检察院针对企业和经营业主的服务触角延伸到一线，贯穿全过程，以检察保障法律监督落地落实，消除“最后一公里”的现象。

 “全域”变革，让“法治社会”的意识迅速提升。高坪区检察院坚持力量“全域”布置，在全区所有涉及经济领域的行政事业单位、街道办（乡镇）以及重点行政村（社区）推行“检企服务”，为营造法治化营商环境提供了坚强的组织保障；工作“全域”推进，法律服务、法治监督、法治宣传等实施“全域”推进，让法治理念深入企业、商家、业主和员工以及涉企涉商的社区群众，为营造法治化营商环境打下了坚实的群众基础；过程“全域”覆盖，在查处、追责、维权、服务中对典型个案进行梳理并及时公告，让“有法必依、违法必纠、犯罪必惩、守法必保”深入人心，为营造法治化营商环境赢得了群众和业主极大信任和广泛支持。

 “联动”变革，让“法治营商”的环境全面优化。在区委、区政府的大力支持下，高坪区检察院创新机制，联动所有关联部门，实现了营商环境的全面优化。检察监督与行政执法联动，提升了处置经济领域相关事件案件的效率，有效节约了行政资源，提高了行政效率；日常监管和信息互通联动，提升了对商家、企业和群众的服务时效，赢得了办事业主和群众的称赞；定期和不定期召开联席会议通报相关情况，有效减少或减小了行政执法的失误率。

实现三大变化，见证“营商环境法治化”的高坪成效

两年来，高坪区检察院累计与2万余家企业建立服务关系，共办理涉企案件80余起、涉及企业92家，逮捕起诉侵害企业合法权益、侵害企业职工合法权益的犯罪嫌疑人31人，为企业追赃挽损3500余万元。

有力地维护了“三大营商环境”。 一是“公平竞争”的生产经营环境。通过检察官的介入和依法实施全程法律监督，为企业营造了公平的竞争环境。2018年7月，高坪区200多个国有商铺租赁权公开竞拍，当时参与业主达1000余户，竞争十分激烈。面对个别原租户和个别新参与竞拍的业主收买的社会闲散人员以恐吓、威胁、打压等手段恶意影响拍卖会的违法行为，检察机关迅速介入，以雷霆之势强力纠正违法行为，规范了拍卖会的竞争秩序，保证了该次国有商铺租赁权的正常拍卖，有力地维护了公平的竞争氛围。二是“和谐相处”的周边社会环境。企业生产经营场所所属区域社会治安环境不断优化，企业与企业之间、企业与群众之间的关系相处地更加和谐，为辖区企业营造了良好的发展氛围。2018年初，中法农业科技园发生当地群众阻碍施工行为，检察机关随即介入，一方面督促公安机关对恶意组织、挑拨不明真相的群众聚众闹事的8名带头人进行了立案侦察，一方面派出大量干警对群众进行解释、疏导和宣讲法律、有关政策以及企业对当地群众未来发展带来的好处。经过两个月的精心处置，不仅解决了企业正常施工问题，还解决了周边具有劳动力的群众就近就业的问题，平息事件并增进了企业与群众之间的和谐互助、共同发展的良好关系。三是“高效廉洁”的阳光政务环境。辖区企业纷纷赞扬“检企服务”为企业办事“开了一路绿灯”，不再受“中梗阻”的苦恼。2017年9月，高坪区地税“金税三期”上线后，税务局因“新系统操作还不完全熟悉”为由，要求企业依然每月提供纸质申报。某企业对此表示“太麻烦”了，检察官及时记录并对税务部门提出相关建议，该局收到建议后立即进行了工作流程优化、加强内部税管员业务培训，并及时对已出现的问题进行整改，迅速为高坪辖区所有企业减少了“办事麻烦”的问题。

有效地防范了“三大法律风险”。一是“不善用法”的业主风险。通过过程监管、送法入企等，帮助广大业主提升了法治意识，强化了法治观念。检察机关在办理嘉美印染公司另一起刑事案件的过程中，发现一批价值3000余万元的设备采购合同，文字粗糙、内容简单，对设备的技术指标、产品质量、安装调试、违约责任等重要内容没有明确约定，当即向企业提出了该合同带来的法律风险，为企业挽回了巨额损失。二是“机制落后”的内控风险。通过检察官对企业进行全面排查，及时纠正了企业内控管理存在的漏洞不足和风险隐患，企业内部管理制度得到了有效改善，内部管理更加科学规范。南充通源汽车公司采纳了检察机关提出了“重建内控制度”的建议，有效避免了企业内部管理上的重大风险。三是“心中无法”的员工风险。在检企服务中，企业员工和社区群众积极学法、自觉守法、主动用法，切实提高了企业员工的法治意识。2019年2月，检察机关利用办理德润汽车配件部经理侵占公司财产案例，对公司员工开展法律宣讲和法治教育活动，让公司员工深刻认识到法律的严肃性和法治意识的重要性。

有序地厘清了“三大法治关系”。一是“保护与惩治”的检企服务关系。保护不是“为所欲为”，违法者必得惩治和强制纠错；惩治不是“胡乱打击”，合法者必得人身和财产权益保护，做到既让违法行为得到应有的惩治、又保护其企业正常经营秩序。二是“监督与支持”的部门协作关系。监督是为了支持公正，支持是为了彰显正义。2017年，检察机关对区水务局砂石开采方面的相关工作进行了全流程监督，对该局执法大队的多起违规行为进行了强制纠错，对38家非法采砂的经营者依法进行了强制拆除。三是“服务与干预”的工作尺度关系。服务不能干预相关职能部门和企业的正常活动。高坪区检察院坚持“服务不干预、到位不越位”的原则，明确服务内容、范围与目的，协助企业和相关部门实现和谐高效沟通。

发现四类问题，影响“营商环境法治化”的前进步伐

高坪区检察院“营商环境法治化”探索取得了一定的成效，但在实践中也遇到了一些亟待解决的现实问题。

一是政策措施“水土不服”，导致落实难。国务院要求进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实，要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，坚决克服“准入不准营”的现象。调研发现商砼企业的准入政策中，有关部门出台的政策执行标准不一致，导致准入不能营，留下后遗症，也造成了基层部门执法时定性难。

二是约束条款“撞车出位”，导致认定难。区市场监管局反映，原企业注册资本金缴纳有具体的金额标准（底线），而新的规定可以“认缴”且没有上线规定。在实际工作中，该局就遇到“认缴额150亿元人民币、150年”的奇葩要求，但由于认缴制没有上线规定，导致该办事群众因此纠缠和投诉。根据《食品包装管理》相关规定，食品品质标注要与检测结果相符合；而某公司产品检测标准完全超过国家标准，却因略低于自定标准，与包装标注不符，若按国家标准执法，企业产品是合格的；但若按包装管理规定，又是违法的，导致该企业商品被投诉后执法认定难。

三是弱势群体“门槛问题”，导致执行难。以小商贩为例，在一些社区、集市、农村乡镇，有相当数量的无证食品加工小作坊、城市大街小巷的流动摊贩，其开办者大多是下岗职工、进城农民、残疾人、老年人等弱势群体，其经营的小作坊、摊贩关乎着全家的生计，监管难以下手，硬行取缔又容易引发社会不稳定因素，很容易引起社会矛盾和群体性事件。

四是个别条款“错位不当”，导致执法难。以农产品中的大米和小麦粉为例，大米“镉”和小麦粉“脱氧雪腐镰刀烯醇”超标是由种植环节造成，而按现行《食品安全法》规定，往往监督抽检不合格后，最终负此责任的是大米、小麦粉加工企业，甚至是超市、小卖部、餐馆、酒店等流通餐饮企业。

建议：清“源头”正“渠流”推进“营商环境法治化”

调研中发现的一些问题，正是推进营商环境法治化的阻碍节点。建议建立一套统一的联动机制，从根本上解决营商环境法治化难题。

建议一：坚持问题导向理顺关系。营商环境法治化的推进过程中，涉及的不仅仅是经济发展，还涉及地方社会稳定、民生安全和企业利益等敏感问题，因此应当从源头上厘清冲突条款、理顺上位法与下位法的关系，并按法定程序修订，严格逐级审查已经出台的地方政策，及时修改相关条款，以保证“合法性”、“一致性”、“合理性”。

建议二：坚持需求导向创新机制。建议通过调查摸底，针对现实需求，建立健全大保障措施。主要包括：依法保护营商群体的“保障机制”、维护正常营商环境的“护航机制”、 提供法律服务和提升企业管理与法治化水平的“协助机制”、关联机构联席联动互通情况的“沟通机制”、强化监督重视预防督促纠错的“惩戒机制”、加强涉及营商关键政务环节监督的“疏梗机制”。

建议三：坚持目标导向搭建平台。建立以县域为范围的区域共享平台，区域内执法单位信息共享、资源共享；建立以省内市（州）级的地方共享平台，不同行政区域间实现信息共享、资源共享；建立以检察机关内部的全国法律监督共享平台，实现信息资源纵横相联、共享共用。

（作者系南充市高坪区检察院检察长）