权力运行轨迹及风险防控的实践与思考

党的十八大特别是十九大以来，高度重视权力运行轨迹风险防控工作。权力风险与权力运行相生相伴，同频共振。权力运行轨迹在不同的组织中具有不同的表现形式。根据权力运行轨迹防范权力风险具有重要的实践价值。本文以基层人民银行重大事项决策为例，浅谈权力运行轨迹及其高风险点防控机制建设。

一、权力运行轨迹的要求特征

（一）权力运行的现实要求。随着民主法制社会建设进程的深入推进，对各项权力监督制约的现实要求日益强烈。“绝对的权力导致绝对的腐败”，“权力要在阳光下运行”，“把权力关进制度的笼子”等，在理论层面和实践层面进一步被强化。基层人民银行掌管着巨额的金融资产与负债，引领着庞大的干部队伍，担负着执行货币政策、维护金融稳定、实施金融监管、提供金融服务的职责职能，法定权力和履职权力多种多样，对权力的要求更加鲜明，监督权力的任务更加繁重，如何监督权力，防范风险，成为一个永恒的课题。

（二）基于是否经常发生的权力分类。在组织中，各种权力相互交织，各种权力运行轨迹也不完全相同。以是否经常发生为口径，将权力类型划分为常规性权力和非常规性权力。常规性权力是指经常发生，有较为完善的体系、制度和机制，可控性、可测性、程序性较强，风险更多侧重于操作执行层面的权力，如基层人民银行的发行基金管理、国库预算管理、支付结算管理、保卫守押管理、扶贫支农再贷款管理等事项可归属其中。非常规性权力是指不经常发生，重要性强，影响面广，裁量幅度宽，风险更多集中于决策层面的权力，如基层人民银行的重大问题决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用等，也就是一般而言的“三重一大”事项（简称重大事项）。非常规性权力运行有不确定性的特点，探讨权力运行轨迹及风险防范，也即是探讨重大事项权力运行轨迹及风险防控。

（三）重大事项权力运行轨迹的基本特征。关于重大事项权力运行最基本的制度就是集体决策制度。重大事项集体决策制度是党中央提出的旨在加强领导班子建设，落实党的民主集中制，防止主要领导主观专断，不断提高各级组织决策水平，规避岗位廉政风险的一项根本性制度。基层人民银行围绕贯彻落实重大事项集体决策制度，都做了积极的探索。重大事项根据“什么事、由谁办、怎么办、如何办、办的怎样”的一般要求，总结归纳其权力运行轨迹，可基本分为提议权力、决策权力、执行权力、评估权力和监督权力等五个节点。其中：提议权力解决“什么事、怎么办”的问题，决策权力解决“如何办”的问题，执行权力解决“由谁办”的问题，评估权力和监督权力解决“办的怎样”的问题。五个节点相互联系、相互制约、逐步递进、融为一体。五个节点既是对决策权力的分散和制约，也是对集体决策事项的支撑和保障，坚持做好五个节点的工作是高风险点防控机制建设的关键。

二、权力运行轨迹中高风险点分析

如前所述，权力运行轨迹可分为多个节点，各有特定的风险，以决策权力风险为最高。防范权力风险，要各个节点统筹兼顾，以防范决策权力风险为最重。

（一）提议权力风险。提议节点是重大事项决策的开始，是根据工作需要和现有条件，在初步论证的基础上，由有关部门明确提出“什么事、怎么办”的意见方案，供集体决策参考。该节点的风险主要有：意见方案未经论证偏离实际；意见方案与相关法律法规矛盾抵触；意见方案可选性差；提出虚假的意见方案；非合法合理部门提出意见方案；意见方案缺乏操作性；意见方案的当事人、责任人等要素不明确等。

（二）决策权力风险。决策节点是重大事项运作的核心枢纽，要着重解决好“如何办”的问题，是集体智慧的正确结晶，事关重大事项的走向、执行与效果，是风险防范最重要的节点。主要风险在于：主要负责人先入为主，抢先定调，少数人说了算；参会人数、人员不符合要求；参会人员发表意见不明确；议而不决；论证不充分，仓促作出决定；简单的少数服从多数，少数人不同意见未被重视；多数人同意的就是正确的；对执行、评估、监督等节点工作未提出明确要求等。

（三）执行权力风险。主要有：决而不行；不如实执行决议；对执行中存在的困难问题反馈调整不及时；执行不负责任，贻误工作或造成重大损失等。

（四）评估权力风险。评估是对重大事项运行整个过程特别是结果和成效的验收、评价和估计，可以起到物理验证、校正误差、查找漏洞、总结经验的作用，是重要的辅助措施。

（五）监督权力风险。监督是对重大事项运行整个过程合规合法情况的裁判和甄别。按层级可分为上级监督、同级监督和下级监督。按形式可分为纪检监督、审计监督、司法监督和检查监督等。主要的风险有：监督流于形式；监督失职渎职；监督能力不足；监督权威不高等。

三、权力运行轨迹中高风险点防控实践

近年以来，基层人民银行根据重大事项权力运行轨迹，加强高风险点防控机制建设，主要实践如下：

（一）制定完善基本制度。坚持重大事项集体决策原则，修订完善党委议事制度、行长办公会议事制度、机关事务管理委员会议事制度及其他议事制度；完善了纪检监察监督、内审监督、检查监督、巡察监督、组织监督、民主监督等制度；制定了以《重大事项集体决策提请会议、编制事项和效果评估制度》为重点的系列制度，明确了议事、提请议事、事项编制、效应评估、监督检查等主要节点的工作，体现了规范性、传承性、超前性、专业性、具体性和责任可追究性，落实相关责任签字背书。以上制度，对提议工作、参会人员、主题告知、会议记录、会议纪要、防止临时动议等做了明确规定。明确了凡上会需提请，凡提请须编制说明，凡决策执行须开展监督评估等基本要求。

（二）加大监督检查力度。

1、丰富监督方式。一是按照职责规定和有关制度规定，对集体决策环节、提请会议环节、事项编制环节和执行效应环节等重点环节进行主动监督。二是根据情况，决定对有关部门提请的监督事项进行监督。三是根据掌握的有关情况，提议对某项重大事项工作进行及时的监督检查。

2、明确监督重点。一是监督议事环节。按照重大事项必须集体决策的要求，监督重大事项会议研究情况。二是监督提请会议环节。对需要集体决策的事项，经部门提议，分管领导审核，有关部门综合，呈请会议主持人同意，组织召开相关会议。三是监督事项编制环节。根据工作需要和事项特性，对需求、提议、论证、方案、招标邀标（询价议价）、资金收支、货物劳务验收、执行效应评估等事项资料编制情况进行监督。四是监督效应评估环节。决策执行中或执行后，由主责部门、相关部门会同监督部门，对执行效应进行评估定性，形成评估报告。

3、规范监督权限。一是监督议事会议的制度、准备、过程、结论、执行、纪要等基本要素。二是监督事项编制的制度、准备、流程、事实、合规、合理、合法等基本要素。三是根据监督情况，对议事制度不完善、事项编制不完善、提请会议不完善等情况，暂缓会议。四是对程序或事项明显违反有关规定或者明显与实际不符的，给予否决建议。五是对在执行中出项明显偏差的，及时纠正。六是对违反相关规定要求的，追究责任。七是对监督过程中出现严重争议的，向上级行报告。

（三）完善责任追究。对实施监督而未尽职的，追究相关责任；对应当提请监督而规避监督的，追究相关的规避责任；对编制事项、提请会议、集体决策等环节违反有关制度规定的行为，予以纠正追责；对于监督方或其他方提出明确否决意见或异议的，免予追究责任。

四、权力运行轨迹中高风险点防控的思考建议

突出和围绕决策风险，探索实行以“建制度、全节点、留痕迹”为重点的风险防范策略。

（一）建制度。就是建立完善基本的制度规定，对各领域各环节的工作作出基本规定，消除制度真空死角，在一定程度上实现了由原则性要求向具体要求、由一般性权力向要害权力、由权力执行向权力决策的延伸，对关键性权力的制约和监督的指向更加明显。

（二）全节点。就是对重大事项权力进行科学的分拆和制约，让提议、执行、评估和监督等相关部门适时介入，各谋其事，各负其责，探索由“少数人”集中决策向“很多人”参与决策、执行、监督的调整变化，实现对决策权力拉长化、摊薄化和稀释化，切实防范决策风险。

（三）留痕迹。就是对重大事项权力运行全程留痕，对事项的提议、决策、执行、评估和监督等节点尽可能全程文字记录，有关文书资料尽可能签字背书，保证过程可追溯、可还原、可追责。留痕迹操作，重点解决不担当乱担当问题，把领导班子班长、成员及相关部门负责人、具体事项责任人的责任压到实处，把权力与责任统一起来，增强执纪力度，提高用权成本。

（作者系中国人民银行张掖市中心支行纪委副书记）