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全国人大代表，湖南省公安厅党委副书记、常务副厅长 袁友方
党的十九届三中全会全面部署了深化党和国家机构改革，第十三届全国人大会议将审议国务机构改革方案。今年1月24日，公安部部长赵克志特别强调，要积极稳妥推进警务管理体制改革，从部省两级公安机关开始，首先解决“脖子以上”的问题。公安机关是政府的重要职能部门，率先推进警务管理体制改革，将为党和国家机构改革方案的实施提供“公安智慧”。
长期以来，受计划经济时代治理思维影响，主导公安机关机构设置的思路是“应对某类新型突出犯罪就成立一个警种”，导致分工过细、层级过多、力量分散、资源分割、信息孤岛、运行封闭，警务效能难以整体提升，越来越滞后于警务实战化、扁平化、合成化的发展要求。同时，现行法律对人民警察职责、各层级公安机关职责、国家与地方公安事权划分不明晰、不具体、不科学，导致上下职能同构、资源倒挂，基层公安机关责任天大、压力山大。
在现阶段警力、编制、机构都不可能增长的情况下，面对这些问题，近年来，湖南省公安厅坚持走职能重组、流程再造、资源整合的内涵式改革之路，按照“大部门、大警种”的方向，坚持机制先行、倒逼体制，坚持自上而下与自下而上相结合，在怀化、长沙两地试点的基础上，以业务职能为分类逻辑，以大数据为核心支撑，在省市县三级公安机关统一设立指挥情报、侦查实战、治安防控、执法监管、为民服务、新闻舆情中心，市县两级公安机关结合实际选设若干中心，形成了党委统揽、中心统领、全域协同、科信支撑、体系作战的警务运行机制。目前，怀化市县级公安机关已经从机制向体制定型，初步完成“大部门、大警种”改革。经过两年多实践，警务改革的红利逐步释放。近三年，全省刑事案件发案总量年均下降2万起，现行案件破案率连续上升，公众安全感始终保持在95%以上。公安部两次在湖南召开现场会，推介湖南警务改革经验，“4+X”警务改革被湖南省委列为全省十大改革项目之首，并获评全省十大管理创新奖；改革经验被《人民日报》《人民公安报》专版报道；去年3月21日，十八届中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱来湘调研，对湖南警务改革给予高度评价。
以湖南警务改革实践为例，建议公安机关警务管理体制改革总的目标任务为：立足构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的公安管理体制和警务运行机制，形成“党委总揽、警种主建、属地主责”的公安工作体制机制新格局，实现组织机构结构科学、事权清晰，警务机制协同运行、高效实战，警力编制分类管理、动态调整，警务资源布局优化、重心前移。具体建议如下：
一、以机构大部化为原则，深入推进职能重组。一是对标时代使命明晰职能。按照习近平总书记提出的政法机关要履行好“四大任务”、创造“四个环境”的职能定位，以及“四句话十六字”的总要求，公安机关的主要职能是维护国家安全、打防犯罪、公正执法、服务群众四个方面。二是按照业务逻辑设置机构。根据“决策、执行、监督”行政管理原则，按照突出核心职能、整合相近职能、强化支撑职能的思路，对交叉、重叠、近似的职能进行归并，最大限度明确一项职能由一个部门承担，统一设立警务指挥、政治建警、政治安全、治安管理、刑事侦查、交通管理、执法监督、智慧建设8大警种部门。在此基础上，根据各层级职能侧重、各地社情警情，部、省两级机构数可拓展为15—10个，市、县两级控制在8—6个。三是出台法律法规框定职责。配套修订《人民警察法》《公安机关组织管理条例》等法律法规，制定《全国公安机关机构改革指导意见》，对人民警察的法定职责、中央与地方公安事权、各层级公安机关及公安机关内部警种部门的职责分别予以界定，确保职能职责职权法定。
二、以机制合成化为要求，深入推进流程再造。一是再造执法流程。按照统一入口、统一审核、统一出口“三统一”的架构规范执法流程。对进入公安机关的行政、刑事案件，经法制审核后，对应派往不同层级不同警种部门办理；办理过程中，由执法监管部门全程质量把关；最后，由执法监管部门统一对接检法机关。二是再造业务流程。纵向上，通过压缩内部管理层级和实战指挥层级，推进组织结构扁平化；横向上，通过建立合成研判、合成指挥、合成侦查、合成防控、合成维稳机制，推进警务运行协同化，实现上下联通、左右互通、整体融通、一体作战。三是再造管理流程。坚持数据即业务、管理即考核，建立“管理考核在网上、指令流转在线上、业务数据在云上”的警务管理模式，把队伍管理与业务工作、数据应用紧密衔接起来，实现管理流与业务流、数据流“三流”合一，推动警务运行深度合成、警务效能持续提升。
三、以警务实战化为导向，深入推进资源整合。一是优化警力资源结构。加快人民警察分类管理改革，着力破解警力资源倒挂的结构性矛盾。按照机关“专科医生”、基层“全科医生”的要求，科学设计综合部门与实战部门警力比例，并通过实施动态用编，确保警力横向往实战汇聚、纵向往基层下沉。根据“小前端、大后台”的现代警务实战要求，同步配强机关支撑部门与基层实战部门警力。二是优化警务资源配置方式。坚持内外优势互补，对服务性、保障性、技术性工作，采取政府购买、警企合作等方式，实现向社会借智借力；坚持上下对接融通，既下沉警力财力，更下放手段资源，通过建立弹性调取机制，为基层精准提供“炮火”；坚持点面充分结合，在重要节点、重大活动、重要案事件处置中，实现以局部支撑全局、以周边护卫中心。三是优化警务产品供给模式。原则上，部省两级公安机关不得承担服务群众、行政审批等具体事务，依法依规下放、转移、调整到市县两级公安机关。加快建成网上综合服务平台，建设“家门口”所队，建立“最多跑一次”清单，实现为民服务最近供给、全时供给、智能供给。
四、以手段智能化为支撑，深入推进数据强警。一是升级警务大数据中心。部、省两级公安机关充分发挥掌握公民基本信息的优势，抢抓政府自然人（人口）信息平台建设的契机，加快建立部门社会数据共建共治共享的机制，全面升级警务大数据中心功能，真正实现对社会数据的全维感知、对海量数据的全能运算、对警务需求和社会需求的全域应用。二是用大数据支撑警务改革。以大数据为“血脉”贯通现代警务“躯干四肢”，运用大数据解构业务、打通壁垒、重塑流程，推动警务组织结构扁平化、合成化，警务运行管理实战化、智能化，警务资源配置集约化、动态化，加快实现组织结构变革、警务形态变革、生产要素变革、质量效能变革。三是做实基础警务信息化。建立“工作即采集、核查即录入、采录即管理”的警务模式，把信息化贯穿于公安基础工作的全过程。紧盯“人、地、物、网”等基本要素和“吃住行消”等活动轨迹，全面推进“一标三实”信息采集、重点领域实名制落实、科技信息化监控手段建设，构建立体化动态化数字化防控体系，实现基础管控精准化、基层治理精细化。
（作者：全国人大代表，湖南省公安厅党委副书记、常务副厅长 袁友方 ）
