农村改革的历史脉络与未来趋势

　　【编者的话】 中国改革开放发端于农村。改革开放40年来，我国农业生产、农村面貌、农民生活发生了翻天覆地的变化，农村改革取得了巨大成就。农村改革的全面深化，为农业农村发展提供了不竭的强大动力。在改革开放40周年之际，结合改革实践的新进展，梳理农村改革的历史脉络，展望农村改革的趋势走向，对新时代全面深化农村改革、推进农业农村现代化，都具有重要意义。

　　在我国40年的改革进程中，农村改革一直引人注目。这一方面是因为我国改革大幕是从农村开启的，农村改革初见成效增强了全社会推进改革的信心和决心；另一方面也是因为农村在我国经济社会中占有重要地位，把农村改革这篇文章做好了，有利于推动其他领域改革。在改革开放40周年之际，有必要结合改革实践的新进展，对农村改革的历史脉络进行再梳理，对未来农村改革走向进行展望。

　　农村经济社会发生历史性变化

　　党的十一届三中全会以来，我国农村改革走过了光辉历程。《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》确立了农村改革的重要指导思想，即在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利。40年来，沿着这一指导思想，农村改革阔步前进，农村经济社会发生历史性变化。

　　其一，农民与土地的关系发生历史性变化。改革开放以来，中央关于农村土地制度的改革安排，始终遵循着生产关系适应生产力的客观规律，始终坚持尊重农民意愿和维护农民的权利，农民与土地的关系发生历史性变化。改革伊始，以小岗村为代表的部分地方率先实行大包干改革，也就是家庭联产承包责任制改革，农民拿到生产经营自主权，交够国家、留足集体、剩下全是自己的。上世纪80年代中期开始，随着乡镇企业的发展，农民开始分工分业，土地承包经营权开始发生流转。1984年中央1号文件规定，土地承包期一般应在十五年以上。1993年中央11号文件规定，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。《农村土地承包法》以及《物权法》等对此进一步作了细化部署。党的十九大报告明确指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

　　经过40年的演变，农民与土地的关系发生了巨大变化。对没有发生流转的土地而言，实现了土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分离”，而且农户承包经营权的权能不断扩大；对发生了流转的土地而言，土地经营权从承包经营权中分离出来，出现了所有权承包权经营权的“三权分置”。“两权分离”，充分调动了亿万农民群众的生产积极性，“三权分置”坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础，也为农业剩余劳动力大规模转移就业、进城农民市民化提供了可能。

　　其二，农民与村社共同体的关系发生历史性变化。实行家庭联产承包责任制后，农户成为独立的农业生产经营主体、在农村经济社会事务中的地位和作用大大提高，政社合一体制已不适应时代的需要。1983年发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。改革重点是实行新的乡村治理体制。这些年来，村民自治在不断地完善。党的十九大提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为下一步更好地完善乡村治理指明了方向和路径。40年来，通过这一系列改革，农民与村社共同体的关系发生历史性变化。

　　其三，工农和城乡关系发生历史性变化。改革开放以来，从农村支持城市到“以工促农、以城带乡”，再到城乡融合发展，工农和城乡关系在40年间发生了一系列转折性、里程碑式变化。在农业产业政策方面，改革开放以来，国家相继实行提高统派购价格、减少统派购品种、全面市场化等改革，工农产品交换关系朝着有利于农业的方向发展。农业财税政策也发生了转折性变化，取消农业税，实行农业补贴。此外，国家在农村实行了一系列社会保障制度，推动资源要素向农村配置，公共财政的阳光更广地照耀农村，公共财政的雨露更多地滋润农民。

　　深化农村改革要坚持问题导向

　　当前，我国农业农村发展进入了全面深化的新阶段。实施乡村振兴战略，是我国迈向现代化强国目标的一项重大战略。实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴目标，必须坚持问题导向，与时俱进全面深化农村改革。

　　第一，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。随着工业化城镇化深入发展，大量农业劳动力转向非农产业，农民不断分化，给进一步处理好农民和土地的关系提出了新要求。在新形势下，要按照所有权、承包权、经营权“三权分置”的思路，推进耕地、林地、草原等农用地制度改革，明确土地集体所有权的存在形式和具体权能;对承包权合理赋权，在有条件的地方探索“确股确利不确地”等承包权实现形式，探索承包权市场化退出机制;尽快明确第三方经营权的权利属性和具体权能，为新型经营主体的发展提供制度保障。处理农民与集体经营性建设用地的关系，主要途径是将这些土地产生的收益纳入集体收益，并保障集体成员的民主管理权和收益分配权。处理农民与宅基地的关系，应逐步扩大农户依法取得的宅基地用益物权的权能，可考虑以“房地一体”确权登记颁证为改革基础，以“先房后地、地随房走”为赋权逻辑，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

　　第二，加快构建符合我国发展阶段和世贸组织规则的新型农业支持保护制度。近年来，我国积极推进稻谷和小麦增强最低收购价政策弹性、部分农产品实行价格或收入保险等改革，取得了一定成效。但我们仍需要清醒地看到，未来我国农业劳动力老龄化和农户兼业化现象会进一步加剧，我国与主要农产品贸易对象国的农产品成本和价格倒挂幅度亦会进一步扩大，我们应在分析研判未来发展趋势的基础上，对农业支持保护制度进行系统性改革。一是大幅度减少市场价格支持，大幅度增加一般服务支持，特别是要增加农田整理、水利设施、研发推广、农民培训等方面的投入。二是以绿色生态为导向完善相关补贴制度，引导农民保护耕地地力，减少化肥和农药使用量，实现畜禽粪便和农作物秸秆资源化利用。三是建议按“量能分治、市场定价，价补分离、补从史定”的思路，改革重要农产品价格形成机制和收储制度。可考虑对产量和产能按不同的原则进行治理，由市场供求关系决定生产者价格，把隐含在托市价格中的财政补贴剥离出来，按照历史产量或面积进行补贴，以实现补贴与当期生产脱钩。

　　第三，按自治法治德治相结合的思路健全乡村治理体制。当前及今后一个时期，我国乡村治理面临主体和客体的深刻变化。在新形势下，我们要坚持自治为基、法治为本、德治为先，不断健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，确保乡村社会充满活力、和谐有序。在自治方面，要加强农村群众性自治组织建设，健全民主决策程序，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，促进治理重心下移、治理半径缩短。在法治方面，要强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位，引导农民和村干部尊法学法守法用法。在德治方面，要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善，降低行为的不确定性。需要注意的是，自治、法治、德治各有其功能和适用范围，三者的边界是动态变化的。当前和今后一个时期，我们要不断健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，促进自治法治德治有机结合，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）