有序规范发展农村租赁住房市场

我国农村集体经营性建设用地规模庞大，但目前多数处于闲置状态，被形象地称之为“沉睡”的资产。激活农村集体经营性建设用地市场，有序规范开发租赁住房，尽管社会上存在着不同“声音”，但是，在农村集体经营性建设用地上如果成功发展租赁房市场，不仅可以增加集体和农民收入，振兴乡村，而且还可以缓解我国住房用地供求矛盾，带来多重经济社会价值。

社会上对在农村集体经营性建设用地上开发租赁住房的认识存在着很大分歧。大致来说，目前存在着两种看法：有人反对或者质疑农村集体经营性建设用地开发租赁市场，有人则支持农村集体经营性建设用地开发租赁房市场或者认为值得探索。无论哪种观点，都值得重视，更加注重中性原则，这样才能确保农村租赁住房市场健康持续发展。

反对或者质疑农村集体经营性建设用地开发租赁房市场，主要认为这种做法风险太高，负面效应太多，是不值得或者不应该探索的。从农村土地非农化开发的历史来看，确实出现过这样的现象：投资商或者开发商进入农村开发，往往看重的是土地资源，实践中往往以占有农民土地为目的，极端情形甚至出现“强制驱赶农民离开土地”。我们调查也发现，一些没有经济实力的开发商到农村开发土地，利用农民急于开发土地实现土地价值的心理，圈占农民土地后，给予农民的补偿要么非常低，要么无法兑现给予农民的补偿，造成农民利益受损。

针对投资商或者开发商到农村开发集体经营性建设土地目的动机不纯和实力条件不具备等情况，关键要建立健全准入和退出机制。鉴于当前多数地方农村集体没有能力开发租赁住房市场，引进投资商或者开发商不可避免，但必须设置进入门槛，并交纳保证金，对于明显违规开发的，造成农村集体和农民利益损害的，如圈占农村集体经营性建设用地长期不开发的，必须强制退出。可能有人担心准入退出制度会压抑投资商或者开发商到农村开发租赁市场积极性。这是有道理的，但发展农村租赁住房市场必须是有序规范稳妥的，不能急于求成，千万不要一哄而上。

反对或者质疑农村集体经营性建设用地开发租赁房市场，还有可能认为农村开发租赁房市场是不可能的，是不需要的。随着城镇化的推进，大量农民工进城务工经商，一些农村已经呈现出空心化的趋势，农村留守老人、留守妇女和留守儿童已经成为突出的社会问题。虽然城镇房价居高不下，但年轻农民纷纷离开农村，农村租赁房怎么会有需求？也有人可能认为在农村集体经营性建设用地上开发租赁房与我国推进城镇化相违背，是反现代化的。

农村集体经营性建设用地是否开发租赁住房？这应该取决于市场需求。没有市场需求的，当然不需要，至少是不要急于开发。如果农村有租赁住房需求，我们当然不能以城镇化才是现代化为“借口”阻碍农村集体经营性建设用地发展租赁住房市场。十九大提出实施乡村振兴战略，已经突破了过去的城镇化才是现代化的认识，其中加快农业农村现代化是乡村振兴的重要内容，吸引人口到农村居住，既可以说是逆向城镇化，也可以说是城镇化与乡村振兴双轮驱动，相得益彰。

反对或者质疑农村集体经营性建设用地开发租赁房市场，还有可能认为目前我国农村集体经营性建设用地空间边界及产权等尚不清晰的情况下势必会导致农地用途管制失控，少数人侵占多数人利益等严重不良后果。

在农村集体经营性建设用地开发租赁房市场会带来一些严重的后果的观点，不能说完全没有道理。相反，我们应该高度重视反对或者质疑农村集体经营性建设用地开发租赁房市场的观点及其依据。我们必须守住农村集体不能搞垮和农民利益不能侵害及守住耕地红线等底线要求，在农村集体经营性建设用地上有序规范开发租赁住房。

在农村集体经营性建设用地上开发租赁住房，必须有助于农村集体经济发展壮大，有助于让全体农民分享利益，增加农民收入。事实上，农村土地非农化开发实践中，除了一些侵害农村集体利益和农民利益的不好案例外，也有很多乡村不断发展壮大和农民广泛受益的成功案例，关键在于配套制度和管理要能够跟上。

在农村集体经营性建设用地上开发租赁住房，必须要深化农村产权改革，明晰开发的是租赁住房，而不是小产权房，更不是私人庄园，不仅房屋是集体的，而且占用的土地及其配套用地也都是集体的。这需要农村集体经营性建设用地确权登记颁证工作能够跟进或者做在前头。

在农村集体经营性建设用地上开发租赁住房，必须有序发展，要找一些条件成熟地区先行试点，根据试点进展，不断总结经验教训，再上升成制度或者政策。特别要避免滥用农村集体经营性建设用地开发租赁住房并造成耕地红线突破的情形发生。

在农村集体经营性建设用地上开发租赁住房，应该说有很多依据和积极意义。这是否意味着国家应该采取支持或者提供优惠政策大力发展农村租赁房市场呢？从一些反对或者质疑农村集体经营性建设用地开发租赁房市场的依据来看，财政支撑和行政主导会带来一些负面影响或者负作用，这些都是农村发展租赁房市场的风险。开发农村租赁房，应避免依靠财政支持来推动，而应主要依靠市场力量；行政也不能成为推手，而应该成为规范发展的维护和引导力量。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）