乡村振兴战略与美丽乡村建设

对美丽乡村事业而言，党的十九大提出乡村振兴战略是迄今为止最为重大的利好。2018年全国两会释放出的包括机构改革在内的一系列重要改革、重要政策、重要理念，不少都是为乡村振兴战略的实施“保驾护航”的。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，美丽乡村建设无疑将进入一个新的阶段，主要表现在：内涵将得到新的丰富，力度将得到新的拓展，重要性也将得到新的提升。这是一个新的重大历史机遇期，美丽乡村事业将为农村振兴、国家复兴承担更为重要的责任。

三个多小时、三万多字的十九大报告里的新提法、新要求、新举措不少，有人统计有40多处。就美丽乡村建设而言，有“四个新”尤为让人振奋：一是把“美丽”二字写进了奋斗目标，形成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”新表述；二是对主要矛盾认知出现转化，形成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”新判断；三是“美丽中国”独立成章，推动形成“人与自然和谐发展现代化建设”新格局；四是提出乡村振兴战略，形成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”新要求。所有这些都是前所未有的机遇，“四个新”必将把美丽乡村带进新时代。

增加“美丽”二字，是对“社会主义现代化强国”认识的再提升，是对这一奋斗目标要求的再提高。“美丽”二字将直接影响到战略实现路径和建设内容。美丽乡村建设无疑是实现“美丽的社会主义现代化强国”战略目标的重要抓手。

之前，关于社会主要矛盾的提法“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，出自1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。改革开放这么多年，最直接的成效就是推动了社会生产力水平的极大跃升。如今，经济建设取得重大成就，深化改革取得重大突破，社会生产能力在很多方面进入世界前列。方方面面的变化最终促成了社会主要矛盾出现变化，这是关系全局的历史性变化。党的十九大作出我国社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的新判断，非常及时、正确，体现了一种巨大进步。就乡村而言，不平衡不充分问题主要表现在：农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高；农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟需加强；农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升；国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全；农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化。不仅与城镇相比存在发展不平衡不充分的问题，而且乡村内部之间也存在较严重的“不平衡不充分”的问题，“乡建马太效应”比较普遍。美丽乡村建设所要解决的，正是乡村发展中所存在的这些不平衡不充分的问题。

在党的十八大报告里，“美丽中国”只提到一次，而在党的十九大报告里，以“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”为题独立成章。这体现了中央对“美丽中国”的重视，也反映了对“美丽中国”内涵认识的不断丰富。党的十九大报告指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。从空间区域上来讲，美丽中国有且只有两部分组成：美丽城市和美丽乡村。没有乡村的美丽，就不会有中国的美丽。在党的十九大报告里，“美丽中国”出现了三次，除了这一章之外，还有两处：一处是在基本方略之一的“坚持人与自然和谐共生”里，指出要“像对待生命一样对待生态环境”，“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国”；另一处是在从2020年到本世纪中叶分两阶段所作的战略安排中，指出第一阶段就要做到“美丽中国目标基本实现”。可见，中央对“美丽中国”作出了系统安排。2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出：“农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。”

乡村振兴战略就是要推动中国乡村走上中国特色社会主义乡村振兴道路，那么这是一条怎样的发展道路呢？它是城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路和中国特色减贫之路，这是一条通往美丽乡村梦想的道路。

乡村振兴战略提出后，美丽乡村建设如何进一步开展？会不会用乡村振兴战略来替代美丽乡村建设？乡村振兴战略与美丽乡村建设到底是一种什么样的关系？这些问题引起社会各界的密切关注。下面结合个人的认识与研究，谈一点粗浅的看法。

很明确的一点，就是不会出现乡村振兴战略替代美丽乡村建设的情况。相反，正如笔者开头提到的，美丽乡村建设会因为乡村振兴战略的提出而恰逢其时，在全面贯彻落实其总要求、总部署的同时，会在不同层面上与之互为犄角，而在基层建设实践中融为一体，进而得到更大发展、发挥更大作用。

第一，乡村振兴战略与美丽乡村建设一脉相承，共同构成新时代“三农”发展的基本架构。“美丽乡村”发端于习近平同志2003年在浙江实施的“千村示范万村整治”行动，于2013年由农业部率先推向全国；乡村振兴战略则是以习近平总书记为核心的新一届中央领导集体着眼于乡村发展的瓶颈问题、着眼于农民群众的殷切期盼、着眼于美丽中国的宏伟蓝图而作出的战略部署。因此，二者同根、同源。随着乡村振兴战略的提出，新时代的“三农”发展架构基本形成。

第二，乡村振兴战略是一定时期的战略性安排，美丽乡村建设则几乎是永恒的话题。乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手，主要从当前影响到乡村发展的体制、机制、政策入手，确立目标、提出要求、设定步骤，该改革的改革、该完善的完善、该废除的废除，其内涵与内容将会相对明确。美丽乡村的建设内容则随着建设所处的不同阶段、面对的不同问题、发展的不同需要而会有所不同。“美丽”没有尽头。

第三，乡村振兴战略是战略层面的部署，美丽乡村建设则是措施层面的抓手。两者在不同层面上形成很好的互补、搭配关系。围绕乡村振兴战略，下一步将会出台一系列具体政策、实际举措，这些政策与举措将进一步丰富美丽乡村的建设内容，推动、打造美丽乡村的升级版、未来版。二者的共同目标都是让农业成为有奔头的产业，让从事农业生产成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

第四，乡村振兴战略是自上而下的行政动员，美丽乡村建设则是自下而上与自上而下相结合的创造性探索。乡村振兴战略体现出的是政府的意志，主要运用的是行政的手段，通过制度性改革、政策性调剂、行政性干预，以解决那些市场不能解决、基层难以解决、群众盼望解决的深层次瓶颈问题，调动各方面积极性形成促进乡村发展的良好环境、支持体系。美丽乡村的创建发轫于基层的创新创造，而后逐级得到认可，最后形成社会共识、中央号召、全国政策，使乡村振兴战略在基层得到贯彻实施，从而推动乡村社会的进步。

第五，美丽乡村建设服从于乡村振兴战略的总体安排，乡村振兴战略落地的关键抓手是美丽乡村建设。乡村振兴战略是中央针对农业农村发展到新阶段推出的重大部署，是本世纪中叶之前的一项重大任务，因此将会成为我们党优先发展农业农村、推动一二三产业融合、尽快实现城乡一体化的一个重要安排。今后的美丽乡村建设，必须服从于这个安排，以新的20字要求为方针，主动换挡提质升级。诚如是，美丽乡村建设就是乡村振兴战略落地的重要内容、主要载体和关键抓手。 上中国特色社会主义乡村振兴道路，那么这是一条怎样的发展道路呢？它是城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路和中国特色减贫之路，这是一条通往美丽乡村梦想的道路。

中国人千百年来“美丽乡村”的梦想什么时候能够实现？从党的十九大报告传递出的信息可以判断，这个时间节点应该在2035年前后。也就是说，到那个时候，我们要让乡村成为人们向往的地方。作出这一判断的依据是，中央明确提出了2035年美丽中国基本实现。

以此为目标，如何推进今后的美丽乡村事业就摆在了眼前。笔者认为，需要做到“三个着眼于、三个推进”。

（一）着眼于新时代，创新推进

党的十九大宣告，中国特色社会主义进入了新时代，并称之为“我国发展新的历史方位”。针对新时代，习近平总书记用“三个意味着”和“五个是”作了阐述和注解。与之相应，“三农”的发展也进入了新时代。那么什么是“三农”的新时代呢？可以简单描述一下：是努力建设、即将实现农业现代化的时代，是合力推进、即将实现美丽乡村梦想的时代，是着力部署、加快培育新型职业农民的时代，是锐意进取、全面构建现代乡村治理结构的时代，是良好传承、乡村文化全面繁荣的时代，是生活富裕、全面建成小康社会的时代。

在新的时代，美丽乡村建设工作需要创新推进。如何创新推进？可从美丽乡村三要素“资金、土地、农民”作一分析。

一是资金。美丽乡村建设的资金主要从三方面挖掘潜力。首先是加大政府财政资金投入力度。今后需要出台更多、更优惠、更全面的政策，不断加大对“三农”的财政支持力度。“优先发展农业农村”怎么体现？这是最主要的体现。其次是激发社会资金支持力度。现在社会上的资金很多，包括银行的资金。这些资金如何参与美丽乡村建设，目前还缺乏系统的激励体系和环境。2015年五六月先后出台的两个文件，直接激发了社会资本以PPP模式参与美丽乡村建设的积极性。这两个文件是国务院办公厅转发的财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，以及财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》。在国务院新一轮机构改革中，不但成立了农业农村部，而且对涉农财政项目进行了“归大堆”，总体加大了对“三农”的支持力度。再次是调动农民资金参与力度。只要把人的积极性调动起来了，农民群众就会自发地投入美丽乡村建设。这方面各地都有不少很好的实践。

二是土地。我们之前通常说，农村有“三块地”：农用地、宅基地和集体经营性建设用地。这种说法不全面，比较准确的说法，要么是“两块地”，即农用地和集体建设用地，后者包括宅基地、集体经营性建设用地和公益性公共设施建设用地；要么说“四块地”，即农用地、宅基地、集体经营性建设用地和公益性公共设施建设用地。因为公益性公共设施建设用地相对比较稳定，没啥争议，也没有多少文章可做，所以才称“三块地”。现在“三块地”一般指的是：征收土地、宅基地、集体经营性建设用地。“三块地”三篇大文章，无论怎么做，都要遵循三个先决条件，也叫“三个底线”，不能突破：土地公有制性质不能改变、耕地红线不能突破、农民利益不能受损。最近几年，中央在“三块地”上持续进行探索性改革，不断释放重大利好。2014年12月，中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对“三块地”改革提出了明确目标和要求，随后在33个县开展了为期3年的试点。2017年底，试点被延长1年。从主管部门透露的信息看，试点工作已经取得重要阶段性成效：农村集体经营性建设用地入市改革效果初显，已形成相对成熟的规则体系；宅基地制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地制度等方面作了积极探索；农村土地征收制度改革中一些重点、难点、热点问题开始破题。

三是农民。农民是美丽乡村建设最关键的因素，主要体现在两个方面。第一，如何调动农民群众参与美丽乡村建设的积极性，如何把劳动力培育成爱家乡、会技术、懂市场、善经营的新型职业农民。日本的美丽乡村建设叫“造村运动”，起始于20世纪70年代。他们非常注重尊重和体现民意，着力培养农民的自主与自立。运动中，农民是行动的主体，政府不下行政命令，不拿钱包办，不指定生产品种，不统一发放资金，而是在政策与技术方面给予支持，一切行动由各社区、村镇自己掌握，这就使各基层单位和广大农民放弃了依赖思想，主要依靠自我奋斗。在总结造村运动的经验时，他们有一条就是造村运动不是简单的“造物”运动，更重要的是“造人”运动。人的提升，才是最终目的。第二，“新农民”如何导入、如何发挥独特作用。美丽乡村建设中的“新农民”主要有两类：一类是在外面干得比较好，有经验、有技术、有资金、有资源，已经不是农民的村民，如何让他们回到家乡支持家乡的建设。这方面，贵州省有个“春晖行动”，做得很好，发挥了很大作用，值得其他地方借鉴。另一类就是有乡村情结、愿意到乡村生活、创业的市民。如何做好他们的引导和服务，让这两类“新农民”融入乡村，成为新乡贤，需要引起重视，需要有一个大的系统性的良好环境。

（二）着眼于“三阶段”，协调推进

党的十九大报告明确指出：“从现在到二○二○年，是全面建成小康社会决胜期。”在这一阶段，紧扣我国社会主要矛盾变化，通过实施七大战略，最终全面建成小康社会。同时，党的十九大报告对2020年到本世纪中叶的全面建设社会主义现代化国家新征程作了两个阶段的战略安排。第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

从国家战略布局的阶段性安排出发，美丽乡村建设也可以分阶段来部署和安排。笔者认为，大体可作“三步走”的战略分析，据此可把美丽乡村建设分为三个阶段。

第一阶段，从2013年到2020年为试点探索阶段。截至目前，全国各地各种类型的乡村都进行了试点性创建，树立了一批典范，也探索了一些经验，尤其是在理念、理论、观点、思想上有了重要突破，形成了重要共识，这些都为今后在全国的全面推开提供了坚实基础。这个阶段还有三年的时间，而这三年是美丽乡村建设试点的关键期和攻坚期，主要做好与国家乡村振兴战略的对接，在巩固成果、深化改革、扩大试点三个方面下工夫，主动做好美丽乡村在全国村庄全面推开的准备和衔接工作。

第二阶段，从2020年到2035年为基本建成阶段。这个阶段是国家基本实现社会主义现代化的阶段，这儿说的“基本实现”主要指的是农村地区，因此，这个阶段也是乡村振兴战略取得决定性进展阶段。我们看一下，无论是根据布莱克标准、英格尔斯标准，还是世界银行的人均收入划分标准、联合国开发计划署的人类发展指数，我们国家的很多城市已经步入了现代化的行列，还会有一些城市在今后几年内进入这一行列。那么剩下的就是广大的农村地区，2035年之前，国家主要就是解决占国土面积超过90%的乡村地区的基本现代化问题。农村地区基本现代化的重要标志，就是美丽乡村的基本建成。所以说，没有美丽乡村，就没有农村的现代化，也就没有国家的现代化。

第三阶段，从2035年到2050年为全面提升阶段。随着富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国梦想的逐步实现，中华民族在低沉了两个世纪之后重新走在了世界民族之林的前列，迎来伟大复兴。民族的复兴必然伴随着乡村的复兴。可以想象的是，到本世纪中叶的时候，经过30多年的美丽乡村建设和乡村振兴战略的实施，我们的乡村无论在颜值上，还是在生活幸福指数上，都将全面超越城市，从而成为人们最为向往的地方，彻底改变长达一个世纪的“人往城市跑”的趋势。那个时候，乡村的美丽将是“全面的美丽”。“全面的美丽”指的是各个区域、各个方面、各色人等的“美丽”。

（三）着眼于“全面性”，整体推进

党的十九大报告与以往的报告相比，很大的一个不同就是突出强调“全面小康”“全体人民”“公平正义”。其中，“公平正义”提到5次，“全体人民共同富裕”提到6次，“共享”提到了7次，而“全面建成小康社会”则提到了14次之多。所有这些，共同构成了强国战略的“全面性”特征。基于这一点，今后的美丽乡村建设必须更加强调普惠制、强调所有村庄的共建共享、强调所有农村居民的获得感，而不是再去“造盆景”、做样子了。

一是通过扩大乡村试点，逐步过渡到全部推进。今后三年的美丽乡村试点，应集中探索普通村庄创建美丽乡村的经验和模式，而不是像部分地区在第一阶段时把精力、物力、财力用在了“立花瓶”“造盆景”上。在已经是美丽乡村的村里搞美丽乡村建设试点是没有意义的，只会加重“乡建马太效应”，只会增加社会的不公，只会影响群众参与美丽乡村建设的积极性。在此基础上，扩大试点乡村的范围，让更多的乡村参与进来，为2020年在全国村庄的全面推开做好准备。

二是通过扩大创建内容，逐步过渡到全面推进。囿于各地条件的不同、各地财力的不同，尤其是对“美丽乡村”这四个字认识的不同，就全国而言，美丽乡村建设的内容五花八门。尽管在2015年6月1日就实施了国家标准《美丽乡村建设指南》，但相关规定并没有在各地得到全部执行。在今后的美丽乡村建设过程中，需要各地按照乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”新的20字总要求，对照国家标准规定的“村庄规划、村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务、乡风文明、基层组织、长效管理”8个部分，对当地的建设内容进行重新梳理，该补充的补充，该完善的完善，该提升的提升，逐步实现涵盖乡村各个方面的“全面创建”。

三是通过扩大村民共享，逐步过渡到全体推进。当前，美丽乡村建设中的不平衡性还体现在试点村的内部。譬如，一些地方由政府出钱对村民民居进行了改造，部分试点村只改造村头或主要街道两旁的；修路、绿化也是只管大路、不管小巷。这就直接造成了同一个村里的居民的获得感不一样。美丽乡村建设不应该造成新的不公。在今后的建设中，应考虑全体村民的共建共享，尽量做到不让一户、一个人遗漏。美丽乡村一定是属于全体村民的美丽乡村，而不是只属于少数人的美丽乡村。

正如中央所指出的，无论是实现第一个百年奋斗目标还是实现第二个百年奋斗目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。笔者相信，更大的决心、更明确的目标、更有力的举措必将推动农业更全面升级、推动农村更全面进步、推动农民更全面发展，乡村振兴战略和美丽乡村建设将共同支撑起中国乡村的未来。

（作者系中国人民大学农村发展研究所研究员、原农业部美丽乡村创建办公室主任）