深化“三治融合” 提升基层治理水平

在基层自治制度的具体实施中，我们过去多将之理解为民主选举，而较少关注民主决策、民主管理、民主监督，“四个民主”发展不平衡。就此而论，基层自治制度是有不足的，它实现的可能是低质量、低水平的自治。当前，我们迫切需要扩大基层群众自治的范围，提高基层社会治理的质量。党的十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在“自治”后面增加“法治”与“德治”，这就向提升基层社会自治水平提出了新的更高的要求。

法治指法律主治。在基层社会治理中，法治不仅指遵守法律条文，它更重要的是指体现法治精神的一整套规则体系。关键在于政府和村委会依法行政、依法治理，这要求法治的另一头制约“掌权者”的行为。法治分别为政府、村委会和群众提供保障，同时也制约着三方的行为，使三者在基层社会治理中形成动态均势，以保证乡村治理规范有序。

基层社会治理中德治的德，是现代意义上的与法治精神相契合的新道德。现代德治及其所凭依的道德是一个权利和义务对等的概念，其目标是形成现代社会秩序，因此不能以“三从四德”“二十四孝”等旧道德来规范人们的行为。同时，道德不是先验的，因此德治建设必须是实践的，其过程需要长期的教育与内化，让公民在参与道德实践中成长。

基层社会治理中自治、法治与德治是可以结合乃至融合的。德治是“先发机制”，主要在矛盾尚未出现或萌芽的时候发挥作用，预防矛盾。自治是“常态机制”，在任何基层社会事务治理中都发挥作用。法治是自治与德治的全程“保障机制”。同时，德治并非只在事前起预防作用，在面对复杂的基层社会治理时，往往需要德治在自治与法治间起“润滑”作用。

进一步说，“三治”结合乃至融合，并非“自治+法治”“自治+德治”等形式的简单相加和组合，而是“你中有我、我中有你”。其效果也不是单独自治、法治、德治效果的简单相加，而具有“乘数效应”，即并非“1+1+1=3”（自治+法治+德治=三治），而是“3×3×3=27”（自治中有法治德治×法治中有自治德治×德治中有自治法治=有效治理）。同样，“三治”缺一并不意味着治理效果“减一”。德治缺失，会导致大幅度提高治理成本；法治或自治缺失，基层社会治理就会崩溃。因此，基层社会治理中的自治、法治与德治可以结合而且必须结合。

那么，如何实现“三治”结合乃至融合？首先，坚持整体论。目前，有些地方是多个部门在抓“三治”工作，这种组织形式是典型的还原论表现。“三治融合”是有机整体，追求“三治融合”，要在管理体制与组织架构、政府与社会关系、治理载体和社会力量等方面统筹兼顾、通盘设计，将“三治”工作融合到党委、政府及其相关部门的全部基层社会治理工作中去。

其次，厘清政府职责，发挥政府作为“三治”建设助推者和促进者的作用。基层社会治理高度依赖特定的社会传统和条件，这意味着“三治”建设要让市场和社会力量发挥主体作用。政府在基层社会治理上要做百姓期待的、而不是自认为重要的事，重点不是作了什么创新，而是要让百姓在创新中感受和获得什么。这就要求在治理边界上处理好政府自上而下统筹和基层社会自下而上探索之间的关系，政府发挥好助推和促进作用。

再次，创新“三治融合”建设的有效载体。浙江各地基层社会治理创新实践很多，需要进一步总结、提升和推广。比如德清的民间设奖、桐乡“文明评判+村规民约”组合拳、各地各种形式的村规民约等。这些基层社会事务和治理载体，决不是只和某个部门发生关联。“三治”工作与党建、民政、政法、宣传、教育、综治、农业农村等部门和工作都有关系，正是这种工作关系上的相互勾连、相互融合，在“三治”工作的组织架构上才需要突破各自为政。

最后，扩大社会力量有序参与“三治”，让社会有效运转起来。社会有效治理的关键在于增强社会活力，让社会力量在社会活动空间中成长，这是基层社会治理的灵魂。温岭市的“民主恳谈会”和“参与式预算”、象山县的“村民说事”、桐乡市的“三治”建设乃至具有全国影响力的“枫桥经验”等治理实践，核心都在于广泛激发群众参与的热情。在这个意义上，实现基层社会治理中的“三治融合”，关键在于创新一整套让社会力量有序参与的体制机制，让民众在参与中表达，在参与中提升自我效能感和参事议事水平，形成“有序参与——有效治理”的良性循环。

（作者为教育部长江学者特聘教授，浙江大学公共管理学院院长）