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党中央、国务院高度重视生态保护修复工作。党的十九大报告指出，统筹山水林田湖草系统治理，加大生态系统保护力度，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系。为此，必须按照系统工程的思路，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。
自2016年国家开展重要山水林田湖草生态保护修复工程试点（以下简称“试点工程”）以来，各地不断创新举措，涌现了一批典型做法和模式。截至目前，财政部、自然资源部、生态环境部已安排基础奖补资金160亿元，组织实施二批次、11个工程试点。试点工程基本涵盖京津冀水源涵养区、西北祁连山、黄土高原、川滇生态屏障，以及东北森林带、南方丘陵山地等生态功能区块，充分体现保障国家生态安全的基本要求。
各试点地区结合实际，创新举措，积极推进试点工程。但同时，也面临着一些共性的问题和难点，亟待加快予以解决。
试点工程实践中存在的问题和难点
试点工作是一项复杂系统工程，涵盖多领域，涉及多部门，需要以生态学、地理学、环境科学和经济学等理论为基础，统筹推进山水林田湖草系统治理。根据试点推进情况，笔者梳理了试点工程存在的问题与难点：
一是有的地区对理念理解不深、不到位。有的地区对“尊重自然、顺应自然、保护自然”“山水林田湖草生命共同体”理念的整体保护、系统修复、综合治理的核心要义理解不深，生态问题识别不准确，重修复、轻保护，过于强调人为干预措施，存在“为上工程而上工程”的现象。还有地区沿用传统工程建设思维，生态化理念和措施落实不到位。
二是制度建设有待完善。有的地区项目审批存在部门间推诿扯皮现象，有的地区对试点工程监管不到位，存在未批先建、管理粗放、施工野蛮等现象。有的地区采用工程总承包EPC模式或政府与社会资本合作PPP模式，形式很好，但具体工作机制和制度有待完善。
三是体制机制有待创新。区域之间、部门之间联防联控和协同共建机制有待加强，归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权和用途管制制度需进一步健全，环境资源承载能力监测预警机制和生态补偿机制尚未建立健全。工程资金投入以政府为主，对社会资本尤其是民营资本吸引不足。
四是有的地区科技支撑能力有待增强。有的工程理念方法落后，针对性不强，存在伪生态、真破坏现象。有的河道整治项目的硬化、白化、渠化现象突出，造成河道和岸线生态功能下降。有的矿山环境恢复治理项目对表层植被和土壤保护措施不到位，造成多年来形成的薄土层损毁严重。
五是有的地区重点工作统筹兼顾不够。有的地区未统筹考虑保护修复与产业发展、脱贫攻坚战略、乡村振兴战略等重点工作，在探索生态美、百姓富的绿色发展模式方面谋划不足，尚未形成可借鉴、可复制、可推广的试点经验和模式。
六是资金使用安全性和效益有待提高。试点地区有关项目、资金、绩效考评等制度仍需先行先试，有待建立健全。在试点管理制度不完善的情况下，财政资金使用安全性存在一定风险。有的地区在项目布局上，存在“撒胡椒面”“搞平均主义大锅饭”等现象。有的地区项目未针对关键区域开展生态保护修复，资金使用效益有待提高。
典型试点地区主要做法和亮点
目前，在已开展试点工程的地区，笔者认为，有一些良好的经验和做法值得推广借鉴。
第一，将生态理念融入作为实施山水林田湖草生态保护修复试点工程的标志成果。河北省承德市强调采用世界一流、国内领先、符合承德的生态设计理念、技术和模式，高起点、高标准、高水平推进试点工作，努力打造全国试点标杆。青海省强调要用生态的办法来解决生态的问题，用环保的思维来解决环保问题。
第二，将片区谋划设计作为整体保护、系统修复和综合治理的实现路径。承德市按照成片区谋划、点线面结合、全要素融合的要求，将全市划分为环北京潮河流域、坝上及滦河流域、损毁矿山治理三大片区，以片区为单元，统筹谋划设计项目。青海省按照黑河流域河源区、青海湖北岸汇水区、大通河流域、疏勒河—哈拉湖汇水区4个片区整体推进。
第三，将整合专项资金作为提高财政资金绩效的主要手段。青海省海北州按照渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力的原则，整合各类专项资金。江西省赣州市创新举措，龙南县和定南县的稀土矿区小流域尾水收集处理利用项目采取EPC模式，运用治理新技术，把政府治理目标与市场机制有机结合起来。
第四，将体制机制创新作为破解各自为战工作格局的重要举措。承德市政府成立了由常务副市长为组长的领导小组，并组建领导小组办公室，从生态环境、国土、发改等部门抽调人员集中办公。赣州市成立了以市政府主要领导为组长、市政府分管领导为副组长的领导小组。同时，赣州市创新管理体制，设立市府直属正处级单位——山水林田湖生态保护中心。
第五，将绿色发展模式作为探索试点经验和做法的关键内容。承德市提出了“5+3”生态保护修复承德模式，即统筹考虑“山+水+林+田+湖”5个要素，注重“管理+技术+产业”3个方面。海北州依托优美自然环境、民族特色和文化资源等优势，统筹推进生态建设、脱贫攻坚、生态产业深度融合发展，打造海北“绿色+”生态脱贫模式。
破解试点工程实践难题的对策建议
为有效推进试点工程实施，加快解决试点中存在的问题和难点，需进一步深刻领会“山水林田湖草生命共同体”理念，重点坚持好四项原则，把握好四方面关系。
首先，坚持四项原则。坚持保护优先。科学识别生态环境问题，提出保护优先的生态保护修复方案，因地制宜，分类施策。
坚持整体推进。以地域分异规律为指导，以生态环境问题、生态功能定位为划分依据，分区、分片推进试点工程，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游进行统筹考虑、整体保护、系统修复、综合治理。
坚持问题导向。针对当地突出生态环境问题，科学谋划工程项目建设内容。结合各地实际，遵循自然规律，科学选取技术模式，宜林则林、宜草则草、宜荒则荒，避免伪生态、真破坏、“为上工程而上工程”等现象发生。
坚持目标导向。站在国家工程试点的角度，率先在立法、体制、机制、技术和模式等方面实现突破，形成一批可复制可推广的改革成果。同时，严格对照国家工程试点绩效目标要求，高起点、高标准、高水平推进试点工程，努力打造全国示范标杆和样板。
其次，把握好四方面关系。把握好遵循与创新的关系。做好试点工作顶层设计，建立工程项目全过程的监督管理制度。在生态保护修复管理体制、自然资源资产产权和用途管制制度、生态补偿机制等方面积极探索，力争取得突破。
把握好效率与质量的关系。根据试点工程实施方案的时间表和路线图，按照时间节点扎实推进试点工作。同时，采用世界一流、国内领先、符合实际的生态设计理念、技术和模式，高起点、高标准、高水平推进试点工作，坚持时间服从于质量。
把握好建设与运营的关系。试点工程项目布局时，要预先考虑项目实施后的运行维护问题，包括运行维护方式、资金解决渠道等。项目实施方案制定和技术选取时，既要考虑建设成本问题，还要考虑运行维护成本和难易程度。项目通过验收后，地方政府应及时组织办理资产移交，明确设施管理主体，加强技术指导，建立健全规章制度。鼓励开展集中运营和委托第三方运营，促进设施运行维护的专业化、市场化。
把握好保护与发展的关系。践行“绿水青山就是金山银山”理念，将生态保护修复与产业生态化转型、脱贫攻坚、乡村振兴等重点工作有机结合起来，通过美丽乡村（牧场）建设、特色生态农业、生态旅游等形式带动脱贫致富，实现试点地区生态美、百姓富相统一，探索生态良好而经济欠发达地区生态文明建设新路径和新模式。
（何军 王波 王夏晖 作者单位：生态环境部环境规划院）
