神农架 国家公园如何管

神农架国家公园管护人员在森林资源二类清查行动中穿越阴峪河大峡谷。
　　刘 鹏摄

“一只野生动物，跑到自然保护区里去了，归保护区的森林公安管；跑出来了，归林业的森林公安管；跑到湿地去了，归湿地的公安管……”过去，各种自然保护地范围相互交叉、多个管理机构并行，类似问题让神农架管理部门颇为头疼。

神农架国家公园体制试点区分布着世界级、国家级和省级共11种类型的保护地，能否构建统一高效的管理体制，将是关乎其试点成败的关键所在。

“一山有四季，十里不同天。”秋天的早晨，走在湖北神农架国家公园，周围是茂密的原始森林，时而雾气腾腾，时而阳光普照。

神农架位于湖北省西北部，平均海拔1700米，现有森林面积25万公顷，生长着高等植物3900多种，栖息着金丝猴、金钱豹等78种珍稀野生动物。作为我国唯一以“林区”命名的行政区，神农架是全球中纬度地区保存较为完好的原始林区，是三峡水库、南水北调中线工程丹江口水库的绿色屏障和水源涵养地，生态地位举足轻重。2016年5月，神农架国家公园体制试点方案获批。同年11月，神农架国家公园管理局挂牌成立，正式进入国家公园体制试点实施阶段。

能否构建统一高效的国家公园管理体制，是关乎试点成败的关键所在

“一只野生动物，跑到自然保护区里去了，归保护区的森林公安管；跑出来了，归林业的森林公安管；跑到湿地去了，归湿地的公安管……”过去，这样的问题，让神农架管理部门颇为头疼。

“别看试点区只占神农架林区总面积的35.97%，但在这1170平方公里的土地上，分布着世界自然遗产地、国家级自然保护区、国家湿地公园、省级风景名胜区等11种类型的保护地，级别上有5个世界级、4个国家级、2个省级。”神农架国家公园管理局副局长王文华介绍，试点区是神农架地区生态系统最完整、核心资源集中分布的精华区，过去由于各种自然保护地范围相互交叉、多个管理机构并行，一些区域“都管都不管”，一定程度上影响了保护质量。

湖北省人大法制委员会原主任委员乔余堂介绍，根据建立国家公园体制总体方案有关精神，国家公园应当整合组建统一管理机构，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，解决现有保护地交叉重叠、多头碎片化管理的问题。是否能构建统一高效的神农架国家公园管理体制，是关乎试点成败和保护效果的关键所在。

按照建立国家公园体制总体方案有关精神，神农架国家公园体制试点区整合了11个自然保护地，同时整合了原神农架国家级自然保护区管理局、大九湖国家湿地公园管理局机构职责，以及神农架林区林业管理局有关国家森林公园的保护管理职责，组建神农架国家公园管理局，实现了一个保护地、一个管理机构、一套班子管理。

现在，参照资源分布、山水格局、行政边界条件，神农架国家公园体制试点区划分为大九湖、神农顶、木鱼和老君山4个管理区，建立了“局机关—管理处—管护中心”三级体系，实现扁平化、网格化管理。

据了解，管理局已制定生态保护与管理、科学研究与科普教育、机关运行管理三大类66项工作制度。目前，正探索建立更加严格、科学的资源管护考核机制，编制神农架国家公园专项规划等文件。

“职务少了几个字，担子却重了不止一倍。”从神农架大九湖国家湿地公园管理局局长到神农架国家公园管理局副局长，王文华坦言，“国家公园体制试点以来，试点区内实行自然资源全面监控，保护力度加大。”不过，试点工作任务艰巨，能否如期完成，如何处理好保护与发展的关系，使本地居民生活水平不因保护而降低并能持续改善……这些问题也让他“压力山大”。

出台专门保护条例，为实现“最严格的保护”提供保障

在神农架国家公园科学研究院大龙潭金丝猴基地附近，一棵“参天古树”呈倒卧状横跨道路两侧，形成一座天然拱桥。这是为了方便金丝猴等野生动物迁徙，今年6月刚刚竣工的生物廊道。

“类似这样的野生动物通道，神农架还有20余处，与周边环境融合得恰到好处，建造成本比一般桥梁要高不少。”神农架国家公园管理局副局长李纯清介绍，它们是神农架国家公园试点工作开展以来，“实行最严格的保护”，回归自然生态系统的原真性、完整性的写照。

“试点区内禁止一切狩猎捕捞活动，连揭草皮、捡鸟蛋也不允许。”王文华说，同时禁止新建、改建、扩建矿产资源开发、水电等项目，否则将责令限期拆除、生态修复，没收违法所得，并处50万元以上150万元以下罚款。

今年5月1日起，《神农架国家公园保护条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》根据“国家战略，省级实施”的理念，着力处理湖北省与神农架林区、神农架林区与国家公园管理机构、国家公园管理机构与各类自然保护地管理机构等方面关系，厘清各自权责。

《条例》规定，湖北省人民政府设立的神农架国家公园管理机构负责统一履行神农架国家公园内生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理等行政管理职责，其权力清单和责任清单由省人民政府制定；国家公园管理机构履行神农架国家公园范围内资源环境综合执法职责，依法集中行使行政处罚权；国家公园管理机构统一履行神农架国家公园内现有的各类自然保护地管理职责。

根据《条例》规定，神农架国家公园划分为4个功能区，严格保护区和生态保育区占总面积93.3%，禁止一切开发建设和人为干扰活动，而游憩展示区和传统利用区只占6.7%，仅允许有限的旅游和传统农业生产。《条例》实施后，神农架传统六大景区，有5个在“限流”之列。

试点进一步推动“木头经济”向“绿色经济”转变

见到木鱼镇青天袍民俗山庄“庄主”林庭洪时，他正带着员工在一片茶园旁植树。

“这是为过去还债。”林庭洪说，多年前，他曾因滥伐林木获刑，回家后，正好赶上国家在神农架推行天然林保护和退耕还林工程，便种起了药材、果树和茶树，规模很快扩大到80余亩。神农架国家公园体制试点后，木鱼镇部分区域被划为游憩展示区，林庭洪又瞄准了观光农业。现在，他的高山茶园一年纯利润70多万元，带动40多人就业增收。

今年8月，神农架林区通过国家专项评估检查，正式退出国家级贫困县。从2000年左右开始，神农架率先在湖北停止木材商品性采伐，国家公园体制试点改革进一步推动“木头经济”转向“绿色经济”。

有一组数字：林区森林覆盖率从5年前的88%上升到92.6%，直接受益于旅游产业的人口比例达70%，经济效益与生态效益相得益彰。

2012年，为保护大九湖国家湿地公园，457户1800多名当地农民陆续搬出严格保护区，迁到山下20公里外的坪阡古镇。国家公园体制改革后，大九湖湿地公园实施封闭管理，景区内停止一切住宿、餐饮服务，禁止私家车进入，进入景区前统一换乘游览车。这样一来，坪阡成为游客住宿、用餐、购物的首选地，带火了这里的农家乐。

“农户搬下来后，各方面成本确实有所提高。”大九湖管理处副主任黎宏林介绍，神农架国家公园管理局探索生态补偿机制，从2015年开始对大九湖生态移民搬迁户实行“以电代柴”补贴，每户每年3000元。同时，管理局为辖区社区提供生态管护岗位，累计聘用了辖区内农民生态管护员700名，主要参与巡护管理，每人每年补贴4800元。

神农架国家公园管理局总工程师郑成林说，对于那些仍存侥幸心理，在严格保护区和生态保育区进行传统开发甚至破坏性开发的行为，予以坚决打击，形成震慑效果。

“我们已对辖区内17个小水电实施生态放水全监控，并逐步全面退出；关闭16家砂石厂，停止所有探采矿点开采；退出一些在不合适区域经营的旅游企业……”郑成林介绍，关停、退出的过程必然伴随着阵痛，不能操之过急，要循序渐进，做好补偿资金的申报、相关人员的安置等工作后再逐步退出。同时，《条例》也明确，“现有矿产资源开发、水电等项目应当有序退出，省人民政府应当明确退出时限、补偿标准、资金来源等”。

推进国家公园建设，方方面面都需要花钱，钱从哪里来？

《建立国家公园体制总体方案》指出，要建立财政投入为主的多元化资金保障机制，构建高效的资金使用管理机制。在探索多元化资金保障机制方面，神农架国家公园也在尝试。根据《神农架国家公园体制试点建设白皮书》（2017年），2017年试点资金到位超1.4亿元，相比2016年度增加了77.4%。据了解，这些资金主要来源于省财政相关经费，国家发改委及省发改委、财政厅、林业厅等单位的改革配套资金和补偿、项目等资金。

“同时，我们已经成立神农架国家公园金丝猴保护基金会，未来还将探索建立更好的社会捐赠和公众参与机制，吸纳社区资金参与国家公园保护，真正实现‘国家所有、全民共享、世代传承’。”王文华说。