科学划定功能分区　实现国家公园多目标管理

国家公园是我国最重要的自然保护地类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。同时，国家公园坚持全民共享，允许开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会，开展不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游活动。这看似有逻辑上的矛盾，既然是纳入生态红线实行最严格保护的禁止开发区域，为什么又允许开展游憩等人为活动？深入分析，这实际上是严格保护与合理利用的辩证统一，保护的目的是为了利用，合理的利用可以促进保护。这主要通过合理的功能分区来实现。
　　国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能，也就是说，国家公园有多功能的目标需求。我们曾经总结了国家公园主要有保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能。要实现国家公园的多目标管理，就需要在空间上进行功能区划，把国家公园划分为多个不同的功能分区，实施差别化的管理措施，发挥各功能区的主导功能。
　　分区管理是国际上普遍采用的管理方式，有利于发挥国家公园的多重功能，科学的功能分区是协调国家公园各种利益关系的重要手段。由于当前我国在国家公园总体规划方面的标准还在编制阶段，尚无规范可依，各试点区在功能分区方面的名称、数量、措施都不一致，不便于在国家层面制定统一管理措施。尽管每一个国家公园都有各自共同和不同的资源特征，但为了确保国家公园的品质，方便管理，有必要制定统一的国家公园功能分区标准和方法，在统一的法律和规程下实施规范化管理。在《国家公园总体规划技术规程》编制过程中，结合在国家公园方面的相关研究成果、自然保护地及国家公园的规划经验，提出了按照主要保护对象的分布、原真性要求、人为活动状况、管理的严格程度、主导功能等因子综合考虑，结合含义准确、公众易于接受的原则，将国家公园划分为严格保护区、生态保育区、科普游憩区、传统利用区四个功能区，其中，严格保护区和生态保育区纳入红线管理，严格保护区禁止人为活动，生态保育区除了科研和生态修复外，限制其他人为活动。科普展示区和传统利用区不纳入红线范围，允许开展限制性的传统生产生活活动和科普、游憩活动。分述如下：
　　严格保护区是国家公园的核心部分，是核心资源的集中分布地，具有典型的荒野特征，目标是作为自然基线进行封禁保护，保留原真性特征，面积比例一般不低于25%，纳入生态红线管理，禁止人为活动，实行最严格保护。
　　生态保育区是自然或半自然的区域，是严格保护区的外围缓冲区，目标是保护和恢复自然生态系统，以自然恢复为主，辅以必要的人工修复和保育措施，确保生态过程连续性和生态系统的完整性。该区面积较大，与严格保护区之和应大于50%，构成国家公园的主体，纳入生态红线管理，实行严格保护，除了生态修复活动外，禁止开发性建设和其他人为活动。
　　科普游憩区是国家公园范围内区划出的小面积点状和带状空间，是开展科研、教育、科普、游憩、自然体验等活动的场所，不纳入红线管理，但要严格限制范围，面积比例一般不超过5%，在经过生物多样性和环境影响评价后不会对保护目标产生影响的前提下，可以开展必要的防火、巡护道路、游憩步道、观光路线、管理和服务站点等基础保障设施建设，满足公众科研、教育、游憩等多方面需求。
　　传统利用区是国家公园范围内原本和允许存在的社区和原住民传统生产生活区域，目标是实现人与自然的和谐相处、保护和传承传统优秀文化。该区可以不纳入红线管理，但只能开展限制性利用，排除工业化开发活动，除了必要的生产生活设施，禁止大规模建设，可以开展绿色生产方式，开展环境友好型社区发展项目，开展游憩服务活动。
　　在四个区以外，还可以根据需要设置协调控制区。协调控制区不属于国家公园范围，但在规划上需要与国家公园建设和管理目标相协调，在不影响国家公园保护需求的前提下，可以设置生物走廊带，可以在出入口设置管理、服务和保障设施，结合旅游开展特色小镇建设，带动周边社区发展。可以根据需要布设，是服务国家公园管理目标的外围区域。根据国家公园功能定位，明确国家公园区域内居民的生产生活边界，相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求，并征得国家公园管理机构同意。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调，鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源。引导和鼓励当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇。
　　通过分区管理，最大限度发挥国家公园的生态服务功能，兼顾科研、教育和游憩等功能，实现严格保护与合理利用的协调统一。各功能分区要遵循科学的理论和方法，要识别生态关键地带，确定保护格局和资源利用方式。遵循保护生物学基本理论和岛屿生物地理学、最小存活种群、集合种群等相关理论，综合考虑国家公园的自然和社会因素，以及生境特征和保护对象分布状况，从有利于保护生态系统的原真性和完整性，有利于管理，有利于社区发展和调动周边社区群众保护主动性和积极性的角度出发，采用多目标适应性分析方法进行功能区划，并制定相适应的管理措施。（作者唐芳林，为国家林业局昆明勘察设计院院长、教授级高工）