经济新常态下我国PPP模式的财政效应分析及政策建议

一、经济新常态下我国PPP模式的财政效应分析及政策建议

当前我国经济处在新常态，经济运行趋势呈现出“L”型的特征，投资、消费、出口等拉动经济增长的三驾马车均面临着较大的挑战。消费领域，除房产、教育、医疗等涉及居民刚性需求的消费外，其他方面的消费动力不足；出口领域，由于全球经济的整体疲软、中国人口红利的逐步消失，出口对中国经济的拉动作用已非常有限；投资领域，国家持续加大基础设施、铁路、公路、棚户区改造的财政投入，房地产的一级市场、二级市场及三级市场也带动了钢铁、水泥、家具等数十个上下游产业为GDP的增长做出了重要贡献。

作为宏观调控的重要经济手段，财政政策对经濟增长有重要的推动作用。2015年1月1日实行的新《预算法》提出要创新投融资机制、支持重点领域建设，随后发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）也明确提出推广政府与社会资本合作模式。特定的时代背景赋予了PPP模式的历史使命并给予其广阔的发展空间，以发改委、财政部为主的国家部委和地方政府均大力推广PPP项目，力图通过PPP模式创新投融资机制，以财政资金撬动民间资本，推动经济的持续增长。PPP模式本身也暗含着一些风险，特别是财政资金的风险，因此，如何客观分析PPP对于财政的积极作用，识别并管控PPP模式中的财政风险是需要关注的一个非常重要的理论问题和现实问题。
 

二、PPP模式的基本内涵与适用领域

PPP模式缘起于西方国家，是在西方国家经济发展阶段和政府管理水平不相匹配的情况下催生出来的一种公私合作模式，在借鉴西方国家经验和教训的基础之上，我国的PPP模式得到了政府的大力支持以及学者和企业家们的广泛关注和普遍参与，中央政府也对PPP模式的适用范围作了明确的界定。

1.PPP在西方兴起的经济社会背景。20世纪80年代以来，西方国家的政府规模不断扩大，政府角色日益膨胀，社会公众对政府的不满情绪逐渐高涨。在经济危机和财政危机的阴影下，各种社会问题频出，政府提供公共物品和服务的方式受到了极大的挑战。新公共管理理论应运而生，强调结果导向、顾客导向、管理者责任的新公共管理运动风靡西方各国，政府的职能被界定为“掌舵”而不是“划桨”，人们开始重新审视政府的行为，认为政府应该将公共服务购买者和提供者的职能分开。在西方国家推行的绩效预算也更为直接的对政府提供公共服务提出了更为严格、量化的要求，也为政府与社会资本合作提供了有效的监控手段。

2.PPP模式的内涵。贾康和孙洁将PPP定义为政府公共部门在与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共服务和产品，从而实现政府部门的职能并能同时为民营部门带来利益。根据财政部76号文件对于PPP的界定，可以看到PPP模式实际上是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，社会资本通常承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”和“政府付费”两种方式相结合的付费机制获取合理的投资回报。因而，PPP模式的核心要素主要包括：伙伴关系、风险分担机制、利益共享机制及监督管理机制，PPP模式的形式主要有BOT（建设-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）、TOT（转让-运营-移交）等。

3.适宜采用PPP模式的项目。在政府提供的公共产品和公共服务中，并不是所有的项目都适合采用PPP模式，只有那些价格调整机制相对灵活、市场化程度较高、投资规模较大、需求长期稳定的项目才具有运用PPP模式的可能性。在李克强总理于2014年10月24日主持召开的国务院常务会议决议中，水电、核电、电信、农业、环保、教育、医疗、养老、文化产业等都被作为我国PPP模式推广应用的重点领域。
 

三、新常态下PPP模式的财政效应评价

2017年的中央经济工作会议明确了要继续实施积极有效的财政政策，在我国各级政府不断提高财政支出中投资支出比例和逐步增加投资总额的背景下，一定要防范财政政策对于民间资本的“挤出效应”，PPP模式可以有效的激发民间投资的积极性，增强中国经济活力，助力中国经济转型升级，但是PPP模式也给财政安全带来了一些风险因素和不确定性。

1.PPP模式对于我国财政的积极作用。

（1）缓解新型城镇化战略中的财政压力。城镇化率是反映一个国家经济发展水平和人民生活质量的重要指标，当前世界主要发达国家的城镇化率基本上都达到了80%以上。国家统计局公布的宏观经济数据显示：截至2016年底，我国城镇常住人口已达到了7.9298亿人，全国城镇化率为57.35%。十三五规划纲要中也提出了到2020年我国内地常住人口城镇化率达到60%的预期目标。作为我国十三五期间的重要战略部署，新型城镇化对于去库存、扩大投资、提振消费有着重要作用，PPP模式可以拓宽城镇化建设的融资渠道，创新融资机制，缓解地方财政压力，刺激民间投资，激发经济增长的新动力，并促进税收收入的增长。

（2）放大经济转型升级中的财政政策乘数效应。中国经济转型升级要逐步淘汰或改造“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效率）的行业及企业，货币政策作为总量政策对于结构调整的作用比较有限，这就需本文由论文联盟http://www.LWlm.COM收集整理要财政政策与货币政策相配合，总量调整与结构调整相结合，对于地方政府而言，可以通过城镇化基金、产业基金、创投基金发挥财政乘数效应，引导民间资本投入到符合产业结构升级要求的、具有竞争力和创新驱动型的行业和产业领域，推动中国经济转型升级。

（3）提高财政的规划性和可持续性。财务报告中对政府资产负债状况的完整披露、跨年度预算平衡机制的建立及中期财政规划管理的推行及是现代财政制度的基本要求，PPP的模式下，公私合作的实质是政府购买服务，在当前PPP项目大规模上马的情况下，很多地方政府把大中型PPP项目纳入地方发展规划及政府重点工作予以推进，这在客观上推动政府在基础设施建设以及公共服务的提供上逐步向中长期财政规划模式进行转化。

（4）提高债务透明度，优化债务结构。高企的地方政府债务是我国公共财政的重大风险之一，与政府财务报表中显性的地方政府债务相比，地方政府通过投融资平台累积的富有隐性担保责任的债务更是无法得到真实的统计数据，这就导致了财政风险和金融风险高度交织在一起，而债务的不透明及不断积累则有可能引发财政风险和金融风险。PPP模式可以帮助地方政府改进公共物品和公共服务的提供方式，根据财政部的相关规定，PPP项目的参与者不包括地方政府投融资平台以及地方政府控股国企，此举有利于政企进行债务分离，将一部分直接或间接的政府债务压力通过风险共担、利益共享的机制转化为单纯的企业债务，减少地方政府的债务压力，降低系统性的财政风险和金融风险。此外，而且由于市场竞争机制的引入，项目效率会大幅度提高，也会提高债务的透明度。

2.新常态下PPP模式蕴含的财政风险影响因素。

（1）信用风险。政府与社会资本合作在实践中有多种形式，公私双方在资源投入及风险的承担方面存在着一种博弈关系和竞争关系。一方面，由于信息的不对称以及资本逐利的天性，引入民间资本提供公共产品或准公共产品本身就具有一定的风险，如果监管不力或是项目合作模式设计不合理，很容易造成财政资金流失、使用效率低下等结果。另一方面，PPP项目周期一般都比较长，地方政府换届以及由此可能带来的政策变迁会给民间资本一方带来潜在的不利影响，如果项目终止或发生重大调整，前期投入的财政资金也有可能打了水漂。

（2）投资过剩的风险。在国家大力支持PPP项目的背景下，发改委、财政部、地方政府均各自牵头发布PPP项目，设立PPP投资引导基金，这很容易导致PPP项目投资过剩，如果没有进行严格的项目评估，会加大政府的投资性支出，加重财政负担，影响财政可持续性。

（3）PPP相关法律法规缺位的风险。PPP模式中，企业追求经济利益，政府追求社会效益，如果缺乏统一有效的PPP运营监管，企业出于节约成本的考虑会影响服务及产品的质量。当前我国推行PPP模式的政府主体比较多，也缺乏完善统一的PPP法律体系和实施细则，对于获得特许经营权的企业，地方政府对监管也只是做出一般性的笼统规定，很少涉及到在监管过程中各方责任的划分以及违约后应承担的法律后果。

（4）政府财政收支不平衡的风险。对于地方政府而言，PPP项目的财政投入金额必须充分考量自身的财政承受能力。由于PPP项目一般时间跨度较长，而且除财政投资外，PPP项目还涉及到财政补贴、税收优惠等。在项目的全生命周期内，地方政府必须统筹平衡好财政收支的关系，防范潜在的财政风险，这一点对于我国中西部欠发达的省份和地区尤为重要。

（5）隐性债务的风险。经济新常态下，为有效管控地方政府债务风险，新《预算法》给了地方有条件的、适度的发债权，同时加强地方政府债务性管理，地方政府不得通过投融资平台进行变相融资，增加隐性债务。在实际推行PPP项目的过程中，某些地方政府为了吸引民间资本，甚至会采用承诺固定收益和回报率的方式来吸引民间资本，这就使PPP项目从股权合作变为债权融资，PPP也就演变成了一种融资工具，政府的债务风险进一步放大。
 

四、PPP视角下的财政政策工具创新及风险监管的政策建议

为充分发挥PPP模式对于财政的积极作用，应当将加大财政政策工具创新力度和提高財政风险管理水平作为政策建议的两个方向来予以分析。

1.运用PPP理念创新财政金融合作模式，加强财政资金引导作用。在我国经济转型的关键时期，PPP发挥着撬动民间资本，引导产业结构升级和经济转型的战略作用。在有效管控财政风险的同时，还应该创新模式，PPP的核心理念是公私合作，充分发挥公私双方的各自优势，其在实施形式方面的最大特点是灵活多样，因而在推行PPP模式的过程中，应不拘泥于传统的合作模式，运用PPP的理念，充分发挥财政和金融工具的作用，开拓财政支持经济发展的新思路和新方法。在我国的PPP项目创新实践中，经过梳理和总结，目前主要有以下几种创新模式可以借鉴：以包括科技投资、科技担保、科技租赁、科技信贷、科技典当、知识产权投资运营等多样化融资服务为支撑的科技金融服务；以高新企业、高效率的基础产业为主要投资标的的产业基金；以鼓励“双创”为目标的创投引导基金；高度整合基金管理公司、政府平台公司、金融机构、企业和自然人各方资源的城镇化建设基金等。

2.打造政府、企业及社会多方参与的PPP项目监管机制。PPP项目多涉及基建、道路等一些国计民生的领域，虽然引入了民间资本，但是PPP项目的初衷和目标还是要提供高质量的公共产品和公共服务，同时确保财政资金的使用效率，降低财政风险，这就需要PPP项目所涉及到的服务购买者、服务提供者和服务对象三方各司其职，厘清各自的权责边界，共同对PPP项目进行全方位的监管。政府主要通过项目发布、合作方筛选、制度供给、财政投入、财政补贴及税收优惠的方式保证并监控PPP项目的合规运营；企业主要通过资金投入、现代化企业管理及项目管理的方式提高财政资金的使用效率；社会大众作为纳税人、服务对象及使用者的角色，要对财政资金的使用进行监督，由于事实上作为纳税人的社会大众对PPP项目监管缺乏直接有效的参与方式，社会大众更应该从顾客、使用者的角度去用脚投票，用市场的力量去监督、约束和引导PPP项目，确保财政资金的使用效益。

3.统一PPP项目管理机构，健全PPP法制建设。目前，从国家部委层面来看，发改委和财政部都在力推PPP模式，各自也有不通的标准和偏好；地方政府也在推PPP项目，力图通过该模式解决地方财政财力不足的问题。控制PPP项目的财政风险，首先要对PPP项目在中国的推广应用进行顶层设计，包括统一归口管理、制度建设、项目范围界定等；其次，各级政府应设立专业、统一的PPP项目管理机构去规范、引导和监督PPP项目，确保项目管理机构的专业性和统一性，强化项目的事前、事中和事后全生命周期监管，尽量避免因政府换届而对项目产生的政策风险。

4.控制PPP项目的投资规模，有效管控财政风险。经济新常态下，通过政府主导的财政投资来驱动经济发展成为一种普遍现象，由于政绩考核的驱动，PPP项目很容易走上大干快上的老路。从PPP应用比较成熟的国家来看，通过PPP模式提供的公共物品无论是在项目数量还是在投资额上一般只占到公共部门投资的20%左右。财政部也发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，要求控制新建的PPP项目规模，每年全国PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一半公共预算支出比例不应超过10%，这在一定程度上可以解决因推行PPP项目而带来的财政收支不平衡问题。

5.合理设计PPP项目的风险共担和收益共享机制。PPP项目设计的核心在于共赢和成本的合理分摊，这就要根据每一个PPP项目的特点进行风险和收益分析，合理界定公私双方的成本和收益，并体现在项目合同中，设计的原则应充分发挥公私双方各自的优势，风险与收益相匹配，有效管控政府财政风险。

6.运用大数据思维，提升项目管控能力。管控PPP项目的财政风险，前提是要预先识别各类风险。对于PPP项目来讲，风险永远是很难避免的，但却是可控的，PPP项目应充分借鉴运用大数据的思维和技术，在项目调研和可行性分析阶段，收集各类信息进行综合分析，评估投资环境、社会资本和市场现状；在PPP项目运营阶段，全面把控项目的各个实施环节，并利用大数据的技术手段识别风险信息，建立纠错机制；在项目结束之后，对PPP项目的社会效益、经济效益进行综合评估，全面反映PPP项目的实施效果。

总之，PPP模式是基于公共产品和服务提供方式的一种创新，其出发点和落脚点都应该放在公共利益之上，这种模式旨在将“花别人的钱办别人的事”这种机制转化为“花自己的钱办自己的事”，而且让专业的人做专业的事。在这个过程中，PPP对于新常态下我国财政的积极作用有目共睹，在对其财政风险加强监管的同时，应综合运用金融工具及财政工具创新财政支持经济发展的新方式，做大蛋糕，推动新常态下我国的经济转型和产业结构调整。经济新常态下，PPP项目的财政效应评价并不应仅限于财政资金的安全使用和财政风险的防范，還应该充分考量财政资金对于各类资本的撬动作用和引导作用，评估其是否高度契合了中央政府的政策目标，为中国经济的转型升级做出了应用的贡献。


（作者：王星，中国人民大学公共管理学院；包雅钧，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所综合研究室主任、研究员）