完善城市治理体系 提高城市治理能力

 

规划是城市建设之本，也是城市建设的蓝图。当前，我国已经建立了以《城乡规划法》为核心的规划管理体系，但也存在规划预见性不够、水准不高和执行不严格等问题。要进一步提高城市规划水平，充分发挥城市规划的引导调控作用。

提高规划的科学性和权威性。要遵循现代城市发展规律，根据资源禀赋和环境承载能力，结合城市定位和发展实际，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标，提高规划的科学性。抓紧制定全国城镇体系规划，统筹安排全国城镇发展空间布局。同时，要增强规划的权威性。当前城市不是没有规划，而是缺乏严格执行。增强规划的公开性，使规划体现人民意愿，让群众来监督规划有效实施。健全国家城乡规划督察员制度，利用卫星遥感监测等现代技术手段辅助规划督察。特别是要研究推动《城乡规划法》与《刑法》衔接，加大对规划违法行为的惩处力度。力争用5年时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。

全面启动城市设计和建筑设计工作。城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。缺少城市设计管理，是城市建设出现“千城一面”“万楼一貌”等诸多问题的一个重要原因。今后，要全面开展城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现空间立体性、平面协调性、风貌整体性和文明延续性。中央城市工作会议提出了“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，旨在突出建筑的使用功能以及节能环保、低碳减排要求，避免“贪大、媚洋、求怪”的现象。全面落实这一建筑方针，要进一步培育和规范建筑设计市场，培养优秀建筑师队伍，努力建造无愧于时代的建筑。

推进生态修复和城市修补。这两项工作对于改变城市生态、焕发城市生机有着重要作用。要改变过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的现状，有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被等，积极推进采矿废弃地修复和再利用，治理污染土地，恢复城市自然生态。要通过有序实施城市修补和有机更新，促进建筑物、街道立面和环境更加协调。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。加强历史文化名城、名镇、名村等文化遗产保护传承和合理利用，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。

 

改革开放以来，我国城市建设日新月异，人居环境得到极大改善。但是存在的问题也很突出，要紧紧围绕提升城市功能，突出补齐短板，加快转变城市建设方式，不断提升城市建设的质量和效益。

加强城市基础设施建设。城市基础设施是城市正常运行的物质基础，要着力解决“马路拉链”问题，大力推进城市地下综合管廊建设，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进建设。着力解决“逢雨必涝”问题，加快建设自然蓄积、自然渗透、自然净化的“海绵城市”，力争到“十三五”期末，城市建成区20%以上面积达到“海绵城市”建设要求。着力解决城市黑臭水体问题，加大整治力度，努力实现污水处理设施全覆盖和稳定运行。着力解决“垃圾围城”问题，加强垃圾处理设施和回收再生资源体系建设，推进垃圾减量化、资源化、无害化。着力解决交通拥堵问题，优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，提高公共交通分担率。

加快城镇棚户区和危房改造。目前我国仍有约1亿人居住在各类棚户区和危旧房中，住房条件亟待改善。必须继续大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快相关配套基础设施建设，力争到“十三五”期末，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。在棚户区改造中，要大力提高货币化安置比例。这既有利于提高安置效率，又有利于消化商品住房库存。

提高工程质量和建筑节能水平。要完善工程质量安全管理制度，落实五方主体质量安全责任，强化工程建设全过程质量监管，不断提高从业人员素质，确保工程质量安全形势稳定。建筑节能是城市低碳、绿色发展的必然选择。我国建筑能耗占社会总能耗的25%左右，节能任务很重，工作潜力也很大。要进一步提高新建建筑节能标准，继续开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造，加快推广绿色建筑，力争到“十三五”期末，城镇绿色建筑占新建建筑比重达50%。

推进建造方式变革。目前我国建筑仍以传统现场浇筑作业为主，发达国家已广泛采用装配式建筑。装配式建筑是建造方式、建筑材料和建筑队伍全方位的重大变革，具有建设速度快、建造质量高、环保性能好、节约劳动力等优点。要抓住当前的有利时机，在全国城市全面推广装配式混凝土建筑、钢结构建筑，在具备条件的地方推广木结构建筑，实现标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用。通过加大政策支持力度，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。
 

城市建设提供硬设施，城市管理展现软实力。我国很多城市的硬件设施已达到一定水平，但在城市软实力方面差距不小。要贯彻落实中央城市工作会议精神，创新城市管理方式，全面提升城市精细化、智能化管理水平。

建设智慧城市。智慧城市建设是提高城市运行效率的重要手段，也是城市管理现代化的发展方向。要打破城市管理相关部门之间的“信息孤岛”现象，加强城市管理和服务体系智能化建设，促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，建设综合型城市管理数据库，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市管理新方式。到2017年底，所有市县都要整合形成数字化城市管理平台，实现数字化城市管理向智慧化升级。

保障城市安全。随着城市规模越来越大、城市系统越来越复杂，城市安全面临的挑战与日俱增，必须把安全工作落实到城市发展各个环节和各个领域，抓紧编织“上下贯通、条块结合、纵向到底、横向到边”的城市安全网。要高度重视城市秩序和安全维护，抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道等工程建设和运行使用的安全监管，保持供水、供电、供热、供气、交通、救援线路等城市生命线系统的畅通，健全城市抗震、防洪、排涝、消防等综合防灾体系和应急设施建设，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

完善治理机制。多元化、合作性的城市管理模式是现代城市管理方式变革的趋势。要积极转变城市管理理念，形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。特别是在解决城市建设资金方面，除了财政继续加大投入外，要积极推行政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与。健全城市基层治理机制，落实市、区、街道、社区的管理责任，强化便民服务网络建设，增强基层服务功能。

 

中央城市工作会议指出：各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局，抓改革、抓法治、抓人才，不断开创城市发展的新局面。

推进改革创新。改革创新是破解城市发展难题、实现城市治理现代化的根本动力。要加快城市规划管理体制改革，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一；推动市县“多规合一”，实现标准对接、坐标统一、底图共绘、管理协同。深化住房制度改革，以市场为主满足城镇居民多层次住房需求，以建立购租并举的住房制度为主要方向，努力构建符合国情的住房体系。推进城市管理体制改革，按照《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，加快完成部、省主管部门的机构设置和市、县城管领域的大部门制改革，加强城管执法机构和队伍建设。推动建筑业改革发展，构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管全面覆盖的建筑市场体系，提高建筑企业核心竞争力。

坚持依法治理。中央城市工作会议提出：要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设和管理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。在科学立法方面，要加快制定城市管理等方面的法律法规，抓紧修订城乡规划、建筑管理、住房公积金管理等法律法规，形成覆盖城市规划、建设、管理全过程的法律法规体系。在严格执法方面，要严厉惩处规划、建设、管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本；严格执行城市规划、建设、管理行政决策法定程序。在文明守法方面，要推进城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市；建立市民行为规范，增强市民法治意识，在全社会营造良好的法治环境。

注重人才培养。做好城市工作，关键在人。必须加大人力资本投入，稳固城市发展的智力支撑。要强化对各级领导干部的教育和培训，培养高素质的城市干部队伍，做到用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。加快培育一批高水平的规划院、建筑师事务所，培养既有国际视野又有民族自信的建筑师，建立和培育城市设计队伍，形成本土的规划设计大师和理论流派。

提升市民素质。只有不断提升市民文明素质，才能不断提升城市治理水平。要大力开展社会主义核心价值观学习教育实践，促进市民形成良好的道德素养和社会风尚。从青少年抓起，完善学校、家庭、社会三结合的教育网络，将良好学风、优良家风和社会新风有机融合。